在10月29日結束的十八屆五中全會上，中共中央宣布要實行“最嚴格的環(huán)境保護制度”。會上提出了多項綠色目標，其中“實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”被許多資深觀察家視為一項重大舉措。對他們來說，這實際上是中國環(huán)保領域十多年以來所進行的困難重重的“垂直管理”嘗試的最新一步。

中國治理體制的一大特征就是“條塊分割”：“條”指的是根據(jù)職能進行協(xié)調(diào)的縱向體系，而“塊”則是根據(jù)地域劃分的橫向系統(tǒng)。在這個體制下，一個市級環(huán)保局要對兩個方向負責，“縱”向是省環(huán)保廳和國家環(huán)保部，“橫”向是市領導班子。正如美國的中國問題專家李侃如多年前所指出的，中國改革初期做的是“增強橫向的地方權力而弱化同級縱向部門權力”，這樣就讓中央職能部委“失去羽翼”，同時地方政府變得更有權力，在其管轄范圍內(nèi)享有更多自由。這樣做的結果就是“解放思想”，并且掀起地方經(jīng)濟發(fā)展的競爭，這也是過去幾十年中國經(jīng)濟奇跡的主要動力之一。

然而，情況在世紀之交開始發(fā)生變化。中國經(jīng)濟經(jīng)過近二十年的自由化和馬力全開的高速增長，生態(tài)成本變得突出起來。

2006年，中國發(fā)生了兩起舉國震驚的污染事件，不僅是因為其嚴重性，而且是由于地方政府在其中發(fā)揮的惡性作用。事件一，甘肅省的一家冶煉廠造成兩千多名村民血鉛超標；事件二，湖南省的兩家化工廠造成一條河流嚴重污染，威脅到八萬多名群眾的飲水安全。最令人費解的是，這兩起事件中的企業(yè)都被當?shù)卣袨椤爸攸c保護企業(yè)”。事件一中的甘肅徽縣政府甚至為當事企業(yè)設置了“安靜生產(chǎn)日制度”，未經(jīng)政府“特許”，任何單位或團體不能到企業(yè)檢查。時任國家環(huán)?？偩指本珠L的潘岳一針見血地指出，地方政府是兩起污染事件的“根源”?！?地方保護主義”也成了那幾年環(huán)保界的熱門詞匯。

也正是在這個時期，治理結構的調(diào)整開始向中央（縱向體系）回擺。環(huán)保系統(tǒng)是從地方政府回收權力呼聲較大的部門之一。該系統(tǒng)認為，如果地方環(huán)保部門繼續(xù)聽命于當?shù)仡I導，讓其有權任免環(huán)保局領導、不給關鍵職能撥款或者凍結編制的話，中央政府的環(huán)保工作日程將受到致命損害。但籌劃“垂直管理”（實質(zhì)上就是權力再平衡）的還不止環(huán)保部門。工商行政管理是最早收回地方分支機構管理權的系統(tǒng)之一，垂直管理可以減少執(zhí)法中的地方干擾，獨立行使職能。緊接著，國家統(tǒng)計局也實現(xiàn)了省級以下的垂直管理。事實證明，將統(tǒng)計工作交給地方政府不是個好主意，這導致了地方經(jīng)濟活動的虛報造假。

環(huán)保系統(tǒng)開始通過規(guī)模很小、程度有限的方式進行“垂直管理”的試驗。早在2002年，陜西省就實行了市以下環(huán)保機構“垂直管理”試點，“清理效果明顯好于往年”。但這一試點也遭到了來自各縣的抵制，主要是因為隨著權力的集中，原本下發(fā)到各縣的預算也被“上面吸走”了。2006年，國家環(huán)保總局采取了一項更加重大的舉措，即參照美國國家環(huán)保局（EPA）的做法，在全國建立11個地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構。這些監(jiān)督中心雖然位于地方，但直接向環(huán)?？偩謭蟾?，經(jīng)費也來自總局。但作為“派出”機構，它們并未觸及地方層面的現(xiàn)有權力，有時甚至被視為干擾地方政府行使其合法權力。

此后，國家環(huán)保總局在垂直管理方面沒有更多的進展。2008年改設環(huán)保部的時候，甚至不得不回避權力進一步集中的話題。推進垂直管理一個主要障礙是對于分散和削弱地方權力的擔心。隨著越來越多的部門向上負責，可能發(fā)生不顧地方需要過度干預行政的情況。更重要的是，中國的環(huán)保法規(guī)定地方政府對其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負有最終責任。如果關鍵的執(zhí)法權被剝奪的話，地方政府又如何對其無權控制的東西負責呢？

可能正因為如此，十八屆五中全會的決議中，環(huán)保部門僅有少數(shù)具體職能將實現(xiàn)進一步集中化，而這些職能（包括環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法）主要都是讓上一級部門促進下屬機構盡職。諸如對企業(yè)的監(jiān)管執(zhí)法等關鍵職能仍然掌握在地方政府手中， 以便其在地方層面落實環(huán)保法規(guī)。

自從兩千多年前建立中央集權制國家開始，中央和地方的權力拉鋸戰(zhàn)就是中國政治的一個永恒主題。只要中央覺得其意志存在被弱化的風險，就會出現(xiàn)集中權力的行動。但一些觀察家指出，終極挑戰(zhàn)實際在于通過地方媒體、輿論和司法制度讓地方政府盡忠職守的能力，而非依靠家長式的中央政府來大包大攬。

馬天杰，中外對話運營副主編。加入中外對話之前，他擔任綠色和平中國大陸項目總監(jiān)。在綠色和平任職期間，他經(jīng)常為中外媒體撰稿，就中國的環(huán)境挑戰(zhàn)作出評論。他于2009年取得美利堅大學國際環(huán)境政策碩士學位。