建立用能權(quán)有償使用和交易制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，是推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的重大舉措，對(duì)促進(jìn)“十三五”能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)完成，推進(jìn)綠色發(fā)展，具有十分重要的意義。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)[2015]25 號(hào)）、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》要求，為有序推進(jìn)用能權(quán)有償使用和交易工作，擬在部分地區(qū)開展制度試點(diǎn)，先行先試，制定本試點(diǎn)方案。

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以制度突破、機(jī)制創(chuàng)新、模式探索為重點(diǎn)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，做好頂層設(shè)計(jì)與鼓勵(lì)基層創(chuàng)新相結(jié)合，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)初始用能權(quán)確權(quán)、有償使用、交易工作，規(guī)范能源消費(fèi)報(bào)告、審核和核查技術(shù)要求，嚴(yán)格履約機(jī)制，不斷完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。通過(guò)總結(jié)凝練，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法，逐步推廣，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“十三五”能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)任務(wù)，提高綠色發(fā)展水平。

（二）基本原則

堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，政府培育。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)能源要素向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)流動(dòng)和集聚。更好地發(fā)揮政府作用，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，建立健全政策措施，培育和發(fā)展交易市場(chǎng)，嚴(yán)格履約機(jī)制。

堅(jiān)持重點(diǎn)突破，綜合施策。通過(guò)制度創(chuàng)新，著力解決初始用能權(quán)確權(quán)的科學(xué)性，有償使用制度的公平性，核算核查的規(guī)范性，定價(jià)機(jī)制的有效性。出臺(tái)配套激勵(lì)和約束政策，做好與碳排放權(quán)交易制度的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化能力建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)改革舉措。

堅(jiān)持制度創(chuàng)新、總結(jié)推廣。發(fā)揮地方首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況大膽探索創(chuàng)新、積極作為，在改革試點(diǎn)過(guò)程中允許試錯(cuò)、寬容失敗。注重鞏固改革成果，及時(shí)總結(jié)凝練，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)、做法和制度，逐步推廣應(yīng)用。

（三）主要目標(biāo)。在部分地區(qū)開展試點(diǎn)，通過(guò)探索創(chuàng)新，推動(dòng)用能權(quán)有償使用和交易改革任務(wù)取得積極進(jìn)展，形成若干可操有效的制度成果。在試點(diǎn)地區(qū)建立較為完善的制度體系、監(jiān)管體系、技術(shù)體系、配套政策和交易系統(tǒng)，推動(dòng)能源要素更高效配置。

（四）試點(diǎn)地區(qū)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、試點(diǎn)先行、分步實(shí)施、有序推進(jìn)的原則，選擇在已有一定的工作基礎(chǔ)，開展試點(diǎn)工作積極性較高，具有代表性的浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)可以在本區(qū)域內(nèi)全面開展試點(diǎn)，也可以根據(jù)實(shí)際情況先選擇若干地市開展試點(diǎn)，然后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)區(qū)域。

（五）試點(diǎn)時(shí)間。2016 年做好試點(diǎn)頂層設(shè)計(jì)和準(zhǔn)備工作；2017 年開始試點(diǎn)，并根據(jù)情況不斷完善實(shí)施方案；到2019 年，試點(diǎn)任務(wù)取得階段性成果，形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)、做法和制度；2020 年，開展試點(diǎn)效果評(píng)估，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，視情況逐步推廣。

（六）科學(xué)合理確定用能權(quán)指標(biāo)。試點(diǎn)地區(qū)要根據(jù)國(guó)家下達(dá)的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、節(jié)能潛力和資源稟賦等因素，合理確定各地市能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)。在能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)的“天花板”下，合理確定用能單位初始用能權(quán)。制定科學(xué)的初始用能權(quán)確權(quán)方法，區(qū)分產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和其他行業(yè)、高耗能行業(yè)和非高耗能行業(yè)、重點(diǎn)用能單位和非重點(diǎn)用能單位、現(xiàn)有產(chǎn)能和新增產(chǎn)能，實(shí)施分類指導(dǎo)。產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)、高耗能行業(yè)可采用基準(zhǔn)法，即結(jié)合近幾年產(chǎn)量、行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”水平以及化解過(guò)剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)，確定初始用能權(quán)；其他用能單位可采取歷史法，即近幾年綜合能源消費(fèi)量平均值確定初始用能權(quán)；結(jié)合節(jié)能評(píng)估審查制度，從嚴(yán)確定新增產(chǎn)能的初始用能權(quán)。鼓勵(lì)可再生能源生產(chǎn)和使用，用能單位自產(chǎn)自用可再生能源不計(jì)入其綜合能源消費(fèi)量。規(guī)范初始用能權(quán)確權(quán)行為，做到公平、公開、透明、有序，減少自由裁量權(quán)，建立爭(zhēng)端解決機(jī)制。

（七）推進(jìn)用能權(quán)有償使用。用能權(quán)有償使用的主體為試點(diǎn)地區(qū)用能單位特別是重點(diǎn)用能單位。設(shè)計(jì)用能權(quán)有償使用制度應(yīng)兼顧公平和效益，平衡現(xiàn)有產(chǎn)能和新增產(chǎn)能的利益，既有利于鼓勵(lì)先進(jìn)，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)能源要素高效配置，又不大幅增加現(xiàn)有企業(yè)負(fù)擔(dān)。配額內(nèi)的用能權(quán)以免費(fèi)為主，超限額用能有償使用。用能權(quán)有償使用的收入應(yīng)?？顚Ｓ?，主要用于本地區(qū)節(jié)能減排的投入以及相關(guān)工作。

（八）建立能源消費(fèi)報(bào)告、審核和核查制度。試點(diǎn)地區(qū)要制定發(fā)布能源消費(fèi)報(bào)告、審核、核查指南、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范，明確能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)、計(jì)量、計(jì)算的范圍、方法、流程和操作規(guī)范，確保能源消費(fèi)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可追溯、可核查。制定審核機(jī)構(gòu)管理辦法，公告機(jī)構(gòu)名單，規(guī)范機(jī)構(gòu)行為，建立用能單位能源消費(fèi)數(shù)據(jù)平臺(tái)。用能單位年綜合能源消費(fèi)量通過(guò)自我報(bào)告、第三方審核、政府抽查（核查）等方式予以確認(rèn)。用能單位、審核機(jī)構(gòu)對(duì)出具的能源消費(fèi)報(bào)告、第三方審核報(bào)告的準(zhǔn)確性和真實(shí)性負(fù)責(zé)。

（九）明確交易要素。交易主體一般為試點(diǎn)地區(qū)用能單位，也可以選擇其他能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)責(zé)任主體作為交易主體。交易主體可以將所持有的用能權(quán)指標(biāo)在交易市場(chǎng)中進(jìn)行交易。交易標(biāo)的為用能權(quán)指標(biāo)，以噸標(biāo)準(zhǔn)煤為單位。用能權(quán)指標(biāo)每年清算一次，賣出的用能權(quán)從當(dāng)年或上一年度用能權(quán)指標(biāo)中扣除，但不影響下一年度的用能權(quán)指標(biāo)；買入的用能權(quán)計(jì)入當(dāng)年或上一年度用能權(quán)指標(biāo)，但不計(jì)入下一年度；剩余的用能權(quán)指標(biāo)不計(jì)入下一年度。

（十）完善交易系統(tǒng)。交易實(shí)施登記注冊(cè)制，交易主體需在交易所開設(shè)交易賬戶。不斷完善交易活動(dòng)所需的登記、交易和結(jié)算系統(tǒng)和軟硬件設(shè)施，確保交易活動(dòng)安全、可靠、便捷。研究推動(dòng)用能權(quán)交易平臺(tái)與統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)有效對(duì)接。

（十一）構(gòu)建公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。試點(diǎn)地區(qū)要制定用能權(quán)交易管理辦法，明確交易規(guī)則及流程等，完善交易爭(zhēng)議解決機(jī)制。建立公平、公開、透明的市場(chǎng)環(huán)境，及時(shí)發(fā)布用能權(quán)供需信息，建立預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制。完善價(jià)格形成機(jī)制，用能權(quán)初始交易價(jià)格由試點(diǎn)地區(qū)確定，伴隨市場(chǎng)發(fā)展，逐步過(guò)渡到由交易方集合競(jìng)價(jià)方式形成交易價(jià)格。探索研究設(shè)立交易調(diào)節(jié)基金，用于引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，交易初期驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)，平抑市場(chǎng)價(jià)格異常波動(dòng)，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

（十二）落實(shí)履約機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保責(zé)任主體及時(shí)履行履約義務(wù)。公布用能單位履約情況，樹立履約單位履行社會(huì)責(zé)任的良好形象，曝光拒不履約單位名單。加大處罰力度，將拒不履約的單位納入失信企業(yè)黑名單，納入當(dāng)?shù)匦庞眯畔⒐蚕砥脚_(tái)，并與全國(guó)信用信息共享平臺(tái)對(duì)接。探索對(duì)嚴(yán)重失信主體實(shí)施跨部門聯(lián)合懲戒，維護(hù)制度的權(quán)威性和公信力。

（十三）完善政策引導(dǎo)。試點(diǎn)地區(qū)要加大財(cái)政、稅收等激勵(lì)政策力度，支持企業(yè)節(jié)能改造，確保完成“十三五”能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)任務(wù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極創(chuàng)新和運(yùn)用金融產(chǎn)品，為用能權(quán)交易市場(chǎng)參與者提供靈活多樣的金融產(chǎn)品和服務(wù)。嚴(yán)格節(jié)能評(píng)估審查，新增高耗能產(chǎn)能能效要達(dá)到行業(yè)“領(lǐng)跑者”水平，選用一級(jí)能效設(shè)備。編制并落實(shí)用能預(yù)算管理方案，推動(dòng)用能管理精細(xì)化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)用能的高效配置。

（十四）提升基礎(chǔ)能力。試點(diǎn)地區(qū)要加強(qiáng)用能權(quán)相關(guān)理論和重大問(wèn)題研究，不斷拓展思路創(chuàng)新政策。強(qiáng)化能源計(jì)量統(tǒng)計(jì)工作，提高用能單位能源計(jì)量器具配備和能源計(jì)量數(shù)據(jù)分析利用水平，規(guī)范能源統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳。推進(jìn)重點(diǎn)用能單位能耗在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和能源管理體系建設(shè)。積極培育和規(guī)范第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化能力建設(shè)，壯大專家資源，加大培訓(xùn)力度，提升管理人員業(yè)務(wù)水平。試點(diǎn)地區(qū)要安排一定的試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)，支持平臺(tái)建設(shè)、監(jiān)督管理、培訓(xùn)評(píng)估和制度研究等工作。

（十五）加強(qiáng)監(jiān)督管理。試點(diǎn)地區(qū)要建立用能單位、技術(shù)機(jī)構(gòu)黑名單制度。加大隨機(jī)抽查力度，充分發(fā)揮節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)作用，依法對(duì)弄虛作假的用能單位、技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行曝光和處罰，對(duì)其違法失信行為建立信用記錄，納入當(dāng)?shù)匦庞眯畔⒐蚕砥脚_(tái)，并與全國(guó)信用信息共享平臺(tái)對(duì)接。嚴(yán)格用能權(quán)交易市場(chǎng)管理，嚴(yán)厲打擊擾亂交易市場(chǎng)秩序、利益輸送等不法行為。

（十六）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。試點(diǎn)地區(qū)要高度重視，建立健全點(diǎn)工作機(jī)制，成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)試點(diǎn)工作。按照本方案要求，抓緊研究制定實(shí)施方案，落實(shí)工作責(zé)任，細(xì)化任務(wù)分工，確保實(shí)現(xiàn)改革各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。采取多種形式，廣泛宣傳節(jié)能低碳、綠色發(fā)展的重要意義，增強(qiáng)用能單位的責(zé)任意識(shí)，營(yíng)造良好的試點(diǎn)氛圍。試點(diǎn)地區(qū)用能權(quán)有償使用和交易工作實(shí)施方案報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)后實(shí)施。

（十七）強(qiáng)化支持指導(dǎo)。國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門統(tǒng)籌研究重大問(wèn)題、協(xié)調(diào)重大政策，指導(dǎo)和支持地方開展交易試點(diǎn)工作，定期開展培訓(xùn)。強(qiáng)化能源消耗總量和強(qiáng)度“雙控”目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核和結(jié)果運(yùn)用，將用能權(quán)交易工作開展情況納入考核內(nèi)容，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)努力推進(jìn)改革工作。在節(jié)能減排等相關(guān)政策方面適度向試點(diǎn)地區(qū)傾斜。完善節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系，繼續(xù)推進(jìn)用能產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)、單位產(chǎn)品能耗限額標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，能源統(tǒng)計(jì)、計(jì)量、審計(jì)等基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。

（十八）做好效果評(píng)估。在試點(diǎn)工作中，要鼓勵(lì)創(chuàng)新，允許試錯(cuò)，寬容失敗，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。對(duì)試點(diǎn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和實(shí)踐中存在的漏洞，要及時(shí)糾正，不斷調(diào)適制度，逐步完善政策措施。國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)，凝練推廣模式，根據(jù)成熟程度分類總結(jié)，視情況逐步推廣應(yīng)用。

各有關(guān)部門和地區(qū)要充分認(rèn)識(shí)建立用能權(quán)有償使用和交易制度的重大意義，按照本方案要求，密切配合，扎實(shí)工作，大膽探索，協(xié)調(diào)解決有關(guān)困難，共同推進(jìn)試點(diǎn)工作，為我國(guó)節(jié)能減排、綠色發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。對(duì)試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的重大情況和問(wèn)題，試點(diǎn)地區(qū)要及時(shí)向國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)告。