煤炭轉型與有序退出是實現碳達峰碳中和目標的關鍵點。在這一過程中，相關產業和部分地區就業減少、煤炭資源型地區發展動能不足、能源價格波動和能源安全等潛在風險，給民生福祉帶來影響。如果應對不當，將影響碳達峰碳中和目標的實現。因此，應遵循以人民為中心的原則，在“雙碳”目標政策體系中充分考慮實現社會公平正義的要求，推動實現煤炭有序退出與煤炭資源型地區公正轉型。黨的二十大報告明確了“先立后破”的戰略方針與“有計劃分步驟”的實施方式，為推動煤炭轉型提供了重要的方向引導。

煤炭資源型地區公正轉型

是實現“雙碳”目標的重要基礎

實現碳達峰碳中和目標，要求推動經濟社會發展模式實現凈零碳轉型，但我國的能源資源稟賦基礎決定了煤炭在未來很長時間內仍將是我國主導能源品種。我國擁有全球規模最大的煤炭就業群體，截至2022年底，我國煤炭開采與洗選行業從業人員總計約260萬人，煤炭的退出將會對這部分就業群體和高度依賴煤炭產業的地區帶來巨大沖擊。長久以來，煤炭資源型地區為國家經濟發展作出巨大貢獻，為推動社會發展提供最重要的能源動力。然而，這些地區經濟高度依賴煤炭資源和相關產業，“雙碳”目標下，煤炭的逐步退出會給這些地區帶來巨大的社會、經濟影響，導致就業機會減少、收入降低。尋找公正的煤炭轉型路徑，降低伴隨煤炭退出的不利社會影響，確保所有群體都能公平地分享凈零碳轉型帶來的收益，需要幫助受影響的就業群體和重點煤炭資源型地區適應轉型帶來的變化。這也是我國碳中和目標能否順利實現的關鍵。

煤炭資源型城市一般是依托煤炭發展壯大，但從國內外資源型城市的發展軌跡看，隨著煤炭開采力度的加大，最終都會步入煤炭開采難度加大、成本提高或儲量枯竭階段。尋找成功的轉型路徑是煤炭資源型地區難以回避的一項艱巨任務，“雙碳”目標的壓力將進一步加速該進程。能源產業清潔、零碳化發展的大勢難以逆轉,要求高碳的煤炭行業必須正視未來，而高度依賴煤炭資源的城市和地區也應當未雨綢繆，綜合應對，通過一攬子政策，幫助受影響群體和地區實現有尊嚴、高質量的轉型，以最低的社會福利損失實現整體性的氣候目標和地區可持續發展。

這種伴隨著能源轉型所帶來的行業萎縮、就業減少和地區發展困境，并不是中國獨有的問題，而是擺在所有推動能源產業從化石能源向清潔可再生能源轉型國家面前的共性問題。在全球碳中和轉型的大潮下，以創新的成本分擔和利益分配方式體現社會公正性價值導向，推動受影響產業、地區和群體平穩轉型的重要性已在國際層面形成共識。一些國家和地區探索在煤炭和其他化石能源退出過程中建立公正轉型機制來應對挑戰，如德國針對煤炭和煤電退出建立了專門的經濟增長、結構轉型與就業委員會（WSB）來為受影響群體和地區提供支持。還有一些國家和地區在該領域開展國際合作，如歐盟、英、美、南非共同宣布建立長期公正能源轉型伙伴關系,幫助南非加速退煤；印尼、越南和塞內加爾等國也相繼與發達國家簽訂協議，通過公正能源轉型伙伴關系來解決化石能源退出面臨的資金問題；中國也在積極融入這一不斷升溫的議題，2022年7月，中國在金磚國家勞工就業部長會議上，聯合其他國家共同發布會議宣言，提出為所有人實現公正轉型的必要工作有待加強，將會同各政府部門和社會伙伴，為所有人實現公正轉型、發展經濟和促進就業。2023年中國與法國共同發布的《中華人民共和國和法蘭西共和國聯合聲明》中也提出“中法兩國將共同努力，通過公正的能源轉型伙伴關系等工具，推動發展中國家實現更加公正的能源轉型”。

“先破后立”戰略方針

爭取到重要時間窗口

黨的二十大報告明確提出，立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，加強煤炭清潔高效利用。這是基于保障能源安全作出的戰略決定。盡管從長期看，煤炭轉型的大方向是實現煤炭的逐漸減量，但在當前復雜多變的國際局勢下，基于我國能源稟賦，決了煤炭轉型應該是在減煤過程中加強煤炭清潔化利用程度。近年來，通過提高清潔優質煤炭產能占比，合理調控煤炭價格，夯實了煤炭兜底保供基礎，有效抵御了國際能源市場波動對我國能源供應沖擊。

我國的資源稟賦條件決定了當前乃至未來數十年內煤炭的支撐保障地位，短期內不可能也不必過急退煤，這也為實現煤炭公正轉型爭取到了重要的時間窗口。當前全球各國大力推進經濟復蘇，疊加地緣政治因素導致的能源形勢緊張，煤炭需求旺盛，煤炭經濟景氣度回升。2022年，山西、陜西和內蒙古三省區的GDP年增速分別為4.4%、4.3%和4.2%，比全國平均水平高出1.4、1.3和1.2個百分點，位居各省經濟增速榜的第三、第四和第五位。這主要得益于煤炭價格的堅挺與煤炭經濟景氣度的提升，并進一步推動這些地區煤炭產業收入水平的提高與就業水平的回升。

但這些能源大省的經濟發展依然高度依賴煤炭行情，今年上半年煤炭價格回落后，增長勢頭不再強勁，出現分化局面：山西GDP上半年同比增長4.7%，陜西GDP上半年同比增長3.7%，均低于全國平均水平，只有內蒙古上半年保持了同比7.3%的較高增長。這也表明，煤炭資源型地區的經濟發展依然與煤炭產業高度相關，主要依靠與煤炭緊密相關的上下游產業鏈。

積極穩妥推動能源體系“先立后破”意味著既不能“先破后立”，也不能“守成不破”；積極旨在穩妥，但穩妥不能消極。支持以煤炭清潔高效利用的方式保障國家能源安全，根本目標是為了在煤炭利用提質增效過程中，逐步實現減量和降碳。在全球氣候變化影響加大、各國應對氣候問題行動增強的背景下，能源體系低碳轉型趨勢不可逆轉。2021年聯合國氣候變化格拉斯哥大會達成減煤協議，一些國家成立“棄煤聯盟”。烏克蘭危機爆發后，歐盟更加堅定不晚于2050年實現凈零排放的氣候目標，提速向零碳可再生能源轉型的進程。煤炭在全球能源體系中的核心地位持續降低。“后破”要求為煤炭轉型找好出路，借助當前相對平穩的煤炭經濟形勢，提前布局，為煤炭資源型地區主動謀求公正轉型創造條件。

提前謀劃，探索建立煤炭資源型地區

公正轉型的中國范式

我國幅員遼闊，經濟發展存在地區間不均衡現象，各地資源稟賦、能源基礎、發展條件、技術水平各有不同，在國家經濟發展中發揮的作用各不相同。各地在推進碳達峰碳中和目標實現過程中，應因地制宜、因時制宜明確自身的任務目標和路徑，堅持全國一盤棋思路。因此，煤炭轉型也必須結合區域政策體系，確保地區間的公正性。

當前，各國都在積極探索實現公正轉型的實踐路徑。我國經濟發展長久以來高度依賴煤炭資源，煤炭經濟體量巨大。因此，煤炭轉型過程中面臨的實際問題明顯有別于其他國家，很難完全照搬其他國家經驗。煤炭資源型地區轉型是一個長期、復雜的系統性工程，實現公正轉型要求充分發揮出凈零碳轉型對于創造新就業、消除貧困、刺激經濟發展等提升社會公正水平的積極作用，以公平、包容、安全、平穩的方式推動地區經濟社會實現可持續轉型。應當針對煤炭資源型地區的實際情況，在煤炭行業和替代行業共生發展過程中，從頂層設計、產業政策、財政和金融支持等方面，做好兩者支撐經濟可持續的協調發展和有效銜接，逐漸擺脫地區經濟增長對煤炭行業的路徑依賴，逐步提高地區經濟韌性，探索建立適合中國國情的公正轉型路徑。

一要加強對煤炭資源型地區轉型的研究評估，科學規劃短期內加強煤炭清潔高效利用與長期內引導煤炭有序退出的戰略安排。一方面要對煤炭消費峰值、拐點、電力終端消費設施發展等進行科學研判；另一方面，要著眼“雙碳”目標，在短期保供與長期轉型的雙重約束以及保障能源系統穩定運行前提下，對煤炭清潔高效利用的未來有更清晰具體的戰略安排。對實現“雙碳”目標帶來的社會經濟轉型和相關影響開展深入研究，識別出受沖擊產業、地區和脆弱群體，為妥善解決問題做好前瞻研判和提供研究基礎。

二要重視轉型帶來的就業和社會影響，將社會公正的要求融入相關政策體系，從頂層設計層面妥善應對相關問題。實現“雙碳”目標必須以保障民生、實現社會公平正義為指導原則，充分預判煤炭退出對某些地區和群體可能產生的極端影響，防止轉型成本被部分地區或群體過度承擔。通過制度安排、法律規范和政策支持將公正轉型的要求和內涵全面融入“雙碳”目標政策體系。

三要以能源安全為先，確保煤炭開采生產活動有序退出。煤炭在能源體系中的主體地位短期內難以撼動，保供壓力意味著煤炭行業發展應以保障全國用能需求為先。因此，保證煤炭供需平衡，同時積極穩妥推動以清潔高效利用促進煤炭減量提質增效是煤炭資源型地區實現公正轉型的前提條件。相關地區和煤炭生產企業應依托本地資源稟賦，建立煤炭開發動態調整機制，引導能源供應從以煤為主向多能互補能源供應轉變。同時，平衡煤炭主要保供地區自身經濟發展與全國能源安全保供任務的協同。 

四要構建部門協作與廣泛參與相結合的決策機制，使煤炭轉型的利益相關方都能參與決策制定過程。建議以當前我國部門間協調機制為基礎，由主要職能部門牽頭，加強相關部門和地區政策之間的相互配合，針對煤炭資源型地區和相關產業的公正轉型，制定有針對性的工作方案，鼓勵轉型涉及主體廣泛參與，保障政策傾聽各方訴求，提高政策措施的有效性。

五要采取針對性對策，筑牢社會保障網絡，保護受煤炭轉型影響的群體。在重點地區，為受影響群體制定“兜底保護”方案。利用好時間窗口對就業群體做好轉崗技能培訓，在各項政策中充分考慮長遠影響，建立牢固的社會保障體系。

六要因地制宜考慮建立地區經濟多元化發展計劃，通過培育接續產業創造新的就業機會。實現煤炭資源型地區公正轉型的關鍵就是為這些地區找到一條新的可持續發展路徑，以其他健康發展產業接續煤炭產業鏈。目前，大部分煤炭資源型地區的轉型思路依然難以“脫煤”，圍繞煤炭行業智能化綠色化做工作。但從長期看，還是應該著力于實現經濟多元化，降低對煤炭經濟的依賴，根據地方生產力優勢，培育具有就業潛力的新興產業。

七要開展資金機制的創新，拓展多種融資渠道助力煤炭資源型地區實現公正轉型。資金來源是解決轉型負面影響的生命線，我國當前13億千瓦規模的煤電裝機，參照相關數據，退煤成本可能超過10萬億元人民幣；如果考慮上游煤炭生產的退出成本，總額可能更高，依靠現有資金難以滿足需求，必須通過制度創新調動各方面資金，以協調一致的方式幫助化解風險。來自財政的公共資金應當發揮好托底與指揮棒作用，通過重新分配社會福利來幫助受影響群體抵御沖擊；同時，可通過建立轉型金融框架，鼓勵市場資金進入相關領域；此外，可借助當前煤炭企業利潤水平回升的重要窗口期，考慮出臺政策，鼓勵企業將一定比例的利潤留存用作未來處理轉型影響。

八要重視國際交流，宣傳轉型成功經驗，為整體能源公正轉型創造更好條件。國際社會對以社會公正的方式推動化石能源退出工作空前重視，并借助公正能源轉型伙伴關系，大力開展合作。建議通過對話溝通，讓國際社會理解中國煤炭占比較高的現實基礎以及退煤是一個較為漫長的高成本進程，不可能一步到位。一方面，可以用實現煤炭公正轉型的實際需要來化解壓力；另一方面，也可以通過宣傳交流，讓國際社會看到中國在推動煤炭公正轉型方面作出的探索與貢獻。