李年君

摘要   針對(duì)當(dāng)前我國CDM項(xiàng)目國內(nèi)批準(zhǔn)的較多，EB注冊(cè)的較少，簽發(fā)更少的情況，從項(xiàng)目、DOE、業(yè)主、咨詢機(jī)構(gòu)、EB角度，以全國的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和個(gè)體的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查為依據(jù)進(jìn)行了原因分析，提出了以加快EB和DNA改革為重點(diǎn)的解決辦法，以此促進(jìn)CDM健康快速的發(fā)展。

關(guān)鍵詞: 對(duì)策　　原因　　比例低

Abstract: For promoting China’s industry of CDM (Clean Development Mechanism) a faster development, aiming at the phenomenon of many projects approved by Chinese DNA（Designated National Authorities）, but a few registered and much less issued by EB. Then did the reason analysis according to statistic data and the investigation from different perspectives as following: project, DOE (Designated Operational Entity), the project owner, the consulting agency, EB (Executive Board）, propose a countermeasure which places emphasis on the reformation of EB and DNA（Designated National Authorities）.

Key Words: CDM, Small Amount of Issued Projects, Reason, Countermeasure

 

中國已經(jīng)成為最大的清潔發(fā)展機(jī)制碳信用提供國[1]。截止2010年1月19日，我國政府批準(zhǔn)申報(bào)的CDM項(xiàng)項(xiàng)目為2,369個(gè)，獲得EB注冊(cè)的730個(gè)，占我國政府批準(zhǔn)項(xiàng)目的30.81%；獲得簽發(fā)的項(xiàng)目196個(gè)，只占我國政府批準(zhǔn)項(xiàng)目的8.27% [2]。這既體現(xiàn)了我國政府和廣大業(yè)主應(yīng)對(duì)氣候變化負(fù)責(zé)任的態(tài)度和CDM建設(shè)的熱情，國際對(duì)中國碳交易市場(chǎng)的關(guān)注程度，但同時(shí)也反映出我國CDM注冊(cè)、尤其簽發(fā)項(xiàng)目比例低的嚴(yán)峻事實(shí)。分析其原因，探討出辦法，對(duì)CDM的國際合作和全球溫室氣體的減排具有一定的意義。

 

1. CDM簽發(fā)比例低的原因分析

1.1項(xiàng)目的原因

在開發(fā)CDM項(xiàng)目過程中，具有合格性的不同類型的項(xiàng)目各有不同的額外性和其他因數(shù)的影響。因此，不同類型的項(xiàng)目其批準(zhǔn)、注冊(cè)和簽發(fā)時(shí)間都會(huì)不同。

1.1.1 統(tǒng)計(jì)表明（見表1，下同），當(dāng)前我國政府批準(zhǔn)的N2O分解和HFC-23分解消除項(xiàng)目分別為25個(gè)和11個(gè)，已全部獲得EB注冊(cè)，其中獲得簽發(fā)的N2O分解項(xiàng)目5個(gè)，HFC-23分解消除項(xiàng)目10個(gè)，這較我國其他類申報(bào)項(xiàng)目簽發(fā)比例高。由于此類非優(yōu)先領(lǐng)域的CDM項(xiàng)目[3]數(shù)量太少，長遠(yuǎn)看數(shù)量也有限，因此不能反映我國當(dāng)前CDM項(xiàng)目的整體注冊(cè)和簽發(fā)情況。

1.1.2統(tǒng)計(jì)表明優(yōu)先領(lǐng)域項(xiàng)目[3]占國家批準(zhǔn)項(xiàng)目的98.48%，這正是國家優(yōu)先政策的體現(xiàn)。但優(yōu)先類項(xiàng)目中已注冊(cè)和已簽發(fā)的卻分別只有694個(gè)和181個(gè)，分別只占國家發(fā)改委批準(zhǔn)項(xiàng)目的29.29%和 7.64%。一方面是優(yōu)先領(lǐng)域項(xiàng)目往往是新建項(xiàng)目，投資期長，核證遲，進(jìn)程慢，投資者積極性相對(duì)低；另一方面是非優(yōu)先領(lǐng)域項(xiàng)目GWP高 [4]，較優(yōu)先領(lǐng)域項(xiàng)目具有改造進(jìn)程快， CERs量大，風(fēng)險(xiǎn)低，盈利率高的特點(diǎn)。

1.1.3 統(tǒng)計(jì)得知，CDM優(yōu)先領(lǐng)域中新能源和可再生能源批準(zhǔn)項(xiàng)目1658個(gè)，占整個(gè)項(xiàng)目69.98%，其中小水電項(xiàng)目又占其61.3%。而水電項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工一般要2-3年，其CDM申報(bào)到國家批準(zhǔn)，再到DOE核查核證，全球公示，EB注冊(cè)、簽發(fā)，都需要很長的過程。因此，以優(yōu)先領(lǐng)域項(xiàng)目為主體的我國CDM市場(chǎng)，出現(xiàn)前期國家批準(zhǔn)項(xiàng)目多，中期DOE審核慢、EB注冊(cè)少，后期EB簽發(fā)更少的塔型格局也就有了客觀的原因。但隨著項(xiàng)目的投產(chǎn)和時(shí)間的推移，獲得簽發(fā)的項(xiàng)目將會(huì)越來越多。

1.2 業(yè)主的原因

根據(jù)167個(gè)申報(bào)項(xiàng)目調(diào)查，業(yè)主的配合也是注冊(cè)和簽發(fā)低的重要原因。其主要表現(xiàn)：

1.2.1材料不全，等的時(shí)間長。國家發(fā)改委出具批準(zhǔn)文件時(shí)，主要對(duì)參與資格、設(shè)計(jì)文件、基準(zhǔn)線的方法學(xué)和減排量、價(jià)格、資金、計(jì)入期限、監(jiān)測(cè)計(jì)劃及效果等進(jìn)行審核。EB主要是依據(jù)DOE的核查和核證意見按程序注冊(cè)和簽發(fā)。而業(yè)主通常覺得我國政府批準(zhǔn)了應(yīng)該差不多了，思想上多有放松；或有些企業(yè)因材料的不全，需要很長的時(shí)間、動(dòng)用多方的資源和一定的資金才能把材料準(zhǔn)備好；或有些業(yè)主失去耐心，與DOE或中介機(jī)構(gòu)出現(xiàn)溝通的困難，加長了準(zhǔn)備材料的時(shí)間。

1.2.2 邏輯矛盾，改材料的時(shí)間長。CDM項(xiàng)目很重要的特點(diǎn)是材料上必須具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊蚬P(guān)系，不能出現(xiàn)混亂的邏輯關(guān)系。如有的企業(yè)，董事會(huì)申報(bào)CDM項(xiàng)目的決議時(shí)間是在貸款協(xié)議簽定之后，繼續(xù)把銀行因CDM收益作為額外性的理由，顯然是邏輯矛盾，這樣勢(shì)必用較長的時(shí)間對(duì)其對(duì)額外性進(jìn)行重新分析，延緩了提交材料的時(shí)間。

1.2.3 突發(fā)災(zāi)害，耽誤的時(shí)間長。項(xiàng)目建設(shè)過程中，突發(fā)的事項(xiàng)必然對(duì)CDM項(xiàng)目的進(jìn)程帶來影響。如有個(gè)小水電項(xiàng)目按計(jì)劃可在2009年6月簽發(fā)，可汶川地震使其引水隧道坍塌，進(jìn)山的電網(wǎng)和道路被毀，審核材料重新修改，EB簽發(fā)的時(shí)間將大大推遲。除了自然的災(zāi)害外，席卷全球的金融風(fēng)暴把許多企業(yè)的資金計(jì)劃打亂，工程建設(shè)推后，也耽誤了注冊(cè)和簽發(fā)的時(shí)間。

1.3 DOE的原因

DOE在CDM項(xiàng)目過程起著至關(guān)重要的作用。其主要職責(zé)包括以項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件為主要依據(jù)，對(duì)其進(jìn)行審定；出具審定報(bào)告，并提交EB，申請(qǐng)對(duì)其注冊(cè)；以項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)計(jì)劃等為基礎(chǔ)，核查其減排量；在核查的基礎(chǔ)上，向EB出具核證報(bào)告，申請(qǐng)簽發(fā)CERs。這些職責(zé)決定了DOE的工作是真實(shí)、科學(xué)、及時(shí)和嚴(yán)肅的。但由于CDM項(xiàng)目申報(bào)越來越多， DOE成為CDM建設(shè)的瓶頸已是大家普遍議論的話題［5］。

1.3.1 DOE機(jī)構(gòu)和人員太少。到2009年10月,全球共計(jì)27家DOE，在中國境內(nèi)從事審定和核查的只有18家（包括2家我國經(jīng)營實(shí)體）［6］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多審核員需要審10-20個(gè)、甚至更多項(xiàng)目。有些項(xiàng)目還在深山老林，往返一趟少則3天，多則一個(gè)多星期，審核員回到辦公室還要分析和討論，這種工作狀態(tài)只能讓審核員疲于奔命或疲于應(yīng)付，勢(shì)必造成項(xiàng)目的不斷積壓，而中國還有1500個(gè)項(xiàng)目在排隊(duì)等候注冊(cè),500多個(gè)項(xiàng)目等候簽發(fā)。

1.3.2整體專業(yè)能力需要提高。據(jù)調(diào)查，許多審核員是第一次見到水泥廠或水電站，對(duì)其技術(shù)與工藝缺乏了解。由于工作的壓力等因素，有的審核員甚至放棄了DOE去買家工作。這樣的結(jié)果只能使項(xiàng)目積壓更多，出現(xiàn)“5個(gè)DOE作出只核實(shí)開工一年內(nèi)項(xiàng)目的錯(cuò)誤決定”[7]。

1.3.3 DOE的定位值得反思。一方面DOE是EB指定的實(shí)體，對(duì)項(xiàng)目的核查和核證具有不可替代的權(quán)威性；另一方面，DOE又是靠經(jīng)營存活的實(shí)體，與所有企業(yè)一樣也是以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)組織。這樣DOE是否會(huì)一方面通過嚴(yán)格的強(qiáng)硬手段替EB行使“使命”，另一方面又靠更靈活經(jīng)營手段向買家、賣家、中介咨詢公司求得“活命”呢。在目前項(xiàng)目注冊(cè)和簽發(fā)“堵得慌”的背景下，我們更應(yīng)考量DOE既當(dāng)“裁判”判生死，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”搶金牌的雙重身份。

1.4中介咨詢機(jī)構(gòu)的原因

一般情況下，多數(shù)業(yè)主只是擁有了建設(shè)CDM在載體，并不具有把潛在項(xiàng)目變?yōu)殇N售CERs的能力。咨詢公司以其為平臺(tái)，依靠專業(yè)化的手段，提供相應(yīng)的服務(wù)，完成了減排項(xiàng)目“產(chǎn)品”到 “商品”的過程。由于業(yè)主的基本態(tài)度是先規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，咨詢公司只能承擔(dān)起這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，實(shí)力弱的咨詢公司消失，漸具影響的機(jī)構(gòu)獲得更多的項(xiàng)目。但這些機(jī)構(gòu)早期多因資金、專業(yè)人員的有限，推遲申報(bào)，或PDD質(zhì)量不高返工，造成咨詢公司體內(nèi)的初次積壓。

1.5  EB的原因

締約方會(huì)議是CDM的最高權(quán)利機(jī)構(gòu)，EB是其處理日常事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)，其主要日常工作是批準(zhǔn)建議的基準(zhǔn)線和監(jiān)測(cè)方法學(xué)，認(rèn)證經(jīng)營實(shí)體，建立、維護(hù)、管理CDM項(xiàng)目的注冊(cè)登記，簽發(fā)經(jīng)核證減排證明等事項(xiàng)。由其職責(zé)可以明確，ＤＯＥ出現(xiàn)的普遍問題歸根還是ＥＢ的問題。同時(shí)，ＥＢ自身登記及發(fā)放的流程效率低［8］，也是造成項(xiàng)目出口縮小，進(jìn)度變慢的重要原因。

1.6 買家的原因

金融危機(jī)導(dǎo)致國際碳排放需求減少，國內(nèi)在建項(xiàng)目也因資金鏈?zhǔn)艿接绊懀瑤碇苯淤I家對(duì)CERs需求下降，間接買家（中介咨詢機(jī)構(gòu)）信心不足，從而影響我國項(xiàng)目的推進(jìn)速度。

2. 對(duì)策分析

2.1增加投入，迅速提高其自身能力應(yīng)是DOE方面的當(dāng)務(wù)之急

DOE環(huán)節(jié)成為當(dāng)前我國CDM項(xiàng)目注冊(cè)和簽發(fā)的瓶頸已成為眾人的議題［5］。DOE應(yīng)該在加大投入和堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，一是增加人員，克服現(xiàn)在一個(gè)審核員做太多項(xiàng)目而只能疲于奔命的現(xiàn)狀；二是提高審核員的綜合業(yè)務(wù)水平，多引進(jìn)本土有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)知識(shí)的人才；三是提高團(tuán)隊(duì)管理水平，保持行業(yè)和區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目審核員的穩(wěn)定性；四是 “花更多的時(shí)間與CDM業(yè)界的企業(yè)交流”（益可環(huán)境總監(jiān)馬丁·埃德林），以便增進(jìn)業(yè)內(nèi)對(duì)DOE更多的理解和配合。

2.2加深理解，積極配合，適當(dāng)外包應(yīng)是當(dāng)前我國CDM業(yè)主須努力的重點(diǎn)

許多業(yè)主未按要求配合是注冊(cè)和簽發(fā)項(xiàng)目比例低的重要原因。而CDM基準(zhǔn)線的方法學(xué)，項(xiàng)目申報(bào)、核查和核證規(guī)則都是全球通用的。這就需要我國的業(yè)主一是要掌握開展CDM的基本知識(shí)，主動(dòng)適應(yīng)CDM的規(guī)則，清楚咨詢機(jī)構(gòu)、尤其是DOE所需材料的意圖；二是要實(shí)事求是的反映項(xiàng)目情況，不弄虛作假，如此才不會(huì)因咨詢機(jī)構(gòu)返工帶來的時(shí)間延誤，或DOE出具負(fù)面報(bào)告的風(fēng)險(xiǎn)；三是要及時(shí)全面地提供所需材料，如果清單中缺少某項(xiàng)內(nèi)容，或材料內(nèi)容相互矛盾，或數(shù)據(jù)變化后的證明材料不全、不力，都會(huì)影響PDD或核查、核證意見；四是對(duì)突發(fā)的事項(xiàng)（如汶川地震），要及時(shí)與咨詢機(jī)構(gòu)和DOE取得聯(lián)系；五是如果業(yè)主缺少配合的實(shí)力，可以部分或全部委托咨詢機(jī)構(gòu)來完成。

2.3 EB在DOE的管理與監(jiān)督上應(yīng)有突破

DOE出現(xiàn)的共性問題和深層次原因歸根還是ＥＢ組織。“目前EB的工作重點(diǎn)是研究加快審批DOE申請(qǐng)的措施，監(jiān)管DOE的行為以確保其能夠正確履行DOE職責(zé)，制定相關(guān)政策處理DOE違規(guī)行為，提高DOE審核和核證工作的正確性和準(zhǔn)確性等問題”[６]　，這表明EB對(duì)DOE的問題十分清楚。如何實(shí)現(xiàn)其愿望，結(jié)合我國情況，建議EB一是適度增加認(rèn)證經(jīng)營實(shí)體的數(shù)量，尤其是增加發(fā)展中國家的DOE數(shù)量，以便消化更多的項(xiàng)目，提高本土項(xiàng)目審核查、核證的質(zhì)量；二是加強(qiáng)對(duì)DOE的監(jiān)督，通過業(yè)主、買家、行業(yè)內(nèi)、政府機(jī)構(gòu)每年對(duì)其綜合評(píng)價(jià)對(duì)其再認(rèn)定，對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)的審核人員實(shí)行準(zhǔn)入制度、考核制度和退出機(jī)制；三是探討或者取消DOE作為獨(dú)立的第三方實(shí)體的定位，將其納于EB內(nèi)的公共組織發(fā)揮公平作用；四是EB自身應(yīng)提高辦事效率，減少注冊(cè)登記和簽發(fā)過程中的重復(fù)監(jiān)督。

2.4需要政府不斷的引導(dǎo)和規(guī)范，增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)的誠信度，提高業(yè)主的配合能力

五年來，我國的主管機(jī)構(gòu)（DNA）已經(jīng)形成了較為嚴(yán)格而成熟的CDM管理和引導(dǎo)程序，批準(zhǔn)了2369個(gè)項(xiàng)目，協(xié)調(diào)和處理了許多復(fù)雜的事宜，捍衛(wèi)了國家的利益。但要在有限的時(shí)間內(nèi)，將潛在的項(xiàng)目成現(xiàn)實(shí)的CDM項(xiàng)目，將國際規(guī)則變成我國企業(yè)的自律行為，將業(yè)主傳統(tǒng)的“報(bào)喜”思維轉(zhuǎn)換為“報(bào)憂”額外性思維，更需要DNA一是加強(qiáng)培訓(xùn)、引導(dǎo)工作，利用垂直或行業(yè)的組織體系，開展多種形式的CDM培訓(xùn)，提高業(yè)主對(duì)CDM項(xiàng)目的識(shí)別和配合能力；二是加快我國CDM市場(chǎng)培育，規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)的誠信行為，取消有關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)與業(yè)主聯(lián)合開發(fā)項(xiàng)目所形成的利益分配限制[9],支持我國咨詢機(jī)構(gòu)走出國門，提高國際競(jìng)爭(zhēng)能力；三是加強(qiáng)與EB、DOE的溝通與協(xié)調(diào)，支持經(jīng)營實(shí)體的工作，鼓勵(lì)本土的DOE機(jī)構(gòu)發(fā)展，提高我國CDM的話語權(quán)。

3.小結(jié)

項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)，業(yè)主的配合，咨詢機(jī)構(gòu)的誠信，EB的效率，尤其是DOE的工作，是影響當(dāng)前我國CDM注冊(cè)、簽發(fā)比率低的主要原因。在EB的協(xié)調(diào)和提高其自身辦事效率前提下，通過增加DOE機(jī)構(gòu)數(shù)量，加強(qiáng)對(duì)DOE監(jiān)督， DOE自身不斷提高水平和能力，以此逐步解決當(dāng)前我國CDM項(xiàng)目注冊(cè)和簽發(fā)比例低的瓶頸問題。同時(shí)，我國政府的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)調(diào)多種功能，調(diào)整和完善管理辦法，提高業(yè)主的認(rèn)識(shí)和配合能力，增強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)和誠信意識(shí)，以此促進(jìn)注冊(cè)、簽發(fā)比率低問題的解決，為全球溫室氣體的減排作出更大貢獻(xiàn)。

 

參考文獻(xiàn)

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