國務院發(fā)布的《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）于2024年5月1日起施行，標志著我國碳排放權交易市場進入法治化建設新階段。德國是全球最早建立碳排放交易體系的國家之一，其近20年的碳市場法治實踐，能夠為我國構建完善的碳市場制度提供重要參考。

 

　　德國碳市場法治建設經(jīng)驗

 

　　在萊茵河畔的杜塞爾多夫市，蒂森克虜伯鋼鐵廠正經(jīng)歷百年未有的轉型。這座年產(chǎn)千萬噸鋼鐵的“巨無霸”，通過投資12億歐元建設直接還原鐵工廠，計劃到2026年實現(xiàn)碳排放量降低20%。這家企業(yè)轉型的動力，源自德國完善的碳交易法律體系。

 

　　自2004年起，德國已構建起四位一體的碳交易法律框架。其中，2004年頒布的《溫室氣體排放交易法》確立了總量控制與配額交易規(guī)則，《排放交易主管法》《排放交易主管法執(zhí)行法規(guī)》明確了監(jiān)管架構，2007年頒布的《配額分配法》規(guī)范了碳排放權的初始分配。具體而言，德國法律框架在結構層面涵蓋實體法和程序法在內(nèi)的完整體系，形成了比較完整的規(guī)范邏輯鏈條，旨在保障交易過程的正當性與合法性；在內(nèi)容層面規(guī)定了國家、政府主管部門和企業(yè)的義務；在配額分配上明確了規(guī)則和程序，這是對交易公平正義的實質(zhì)性維護；在交易運行的保障層面強化了政府的監(jiān)管職能。尤其是德國碳交易立法強化了與能源立法相銜接，以確保實施的有效性并推動實現(xiàn)國家應對氣候變化最高目標。2022年7月，德國聯(lián)邦議會通過了《可再生能源法》修正案等一攬子能源轉型法案，要求2030年可再生能源在電力供應中的比例由65%提高到80%、“電力碳中和”實現(xiàn)計劃在2035年基本完成。根據(jù)歐盟碳調(diào)節(jié)框架和德國經(jīng)濟社會變化，不斷細化碳交易法律條款、完善操作規(guī)則，促進了德國工業(yè)在“經(jīng)濟性”和“環(huán)保性”之間尋求平衡。

 

　　我國繼2024年實施《暫行條例》之后，2025年1月1日又開始實施《能源法》，以能源基本法的形態(tài)突出了加快能源綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略導向。這部法律的實施將有力助推“雙碳”目標的實現(xiàn)和碳交易市場的發(fā)展，為我國能源結構的調(diào)整和能源法律體系的更新提供新動能。

 

　　德國碳交易制度發(fā)展中的挑戰(zhàn)與突破

 

　　德國鋼鐵協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2013年行業(yè)免費配額富余量達15%，部分企業(yè)通過轉售配額獲利，卻延緩了減排投資。當年歐盟碳價暴跌至3歐元的“地板價”，暴露出免費配額過度分配的制度缺陷。對此，德國啟動法律修正、建立配額動態(tài)調(diào)整機制，通過《國家能效行動計劃》強化工業(yè)能效標準，并于2019年出臺“2050年能源效率戰(zhàn)略”，德國聯(lián)邦政府決定未來將繼續(xù)提高能源效率政策的比重。通過在新的“國家能源效率行動計劃”中綁定聯(lián)邦政府為實現(xiàn)此目標而采取的必要措施，以此推動“能源效率2050路線圖”的對話進程和碳排放交易進程。在此框架下，各社會團體以及經(jīng)濟界、消費者、科學家和聯(lián)邦政府的代表將就實現(xiàn)2050年節(jié)能目標共同采取跨行業(yè)行動。同時，《溫室氣體排放許可證交易法》還為碳交易市場的有效運行提供了明確的法律依據(jù)；結合嚴格的許可證管理制度，德國嚴格把控在不同行業(yè)和企業(yè)中碳排放配額的分配和管理，以確保符合本國和歐洲的減排目標。

 

　　德國通過《氣候保護法》設立跨部門氣候內(nèi)閣，建立年度減排目標審查制度，確保法律體系隨市場變化動態(tài)調(diào)整，碳排放交易立法體系充分體現(xiàn)了這一法治目標。正如柏林洪堡大學環(huán)境法教授穆勒所指出的，德國正經(jīng)歷從行政管制向市場驅動的深刻轉變。這其實也是我國當前正在面臨的階段。

 

　　我國碳市場的法治建設之路

 

　　我國自2021年啟動全國碳市場以來，首個履約周期納入2162家電力企業(yè)，碳排放配額累計成交量超過2.39億噸二氧化碳當量，累計成交額達110億元以上，有效促進了碳減排。2024年1月22日全國溫室氣體自愿減排交易市場在北京正式啟動，前景樂觀。但我國的碳市場迫切需要構建適合自身可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代法治進路。

 

　　《暫行條例》是我國應對氣候變化領域的首部專門性行政法規(guī)，從中央層級對碳排放權的分配、交易、核查、清繳等環(huán)節(jié)進行了詳細規(guī)定，并設立了更加嚴格的監(jiān)管框架。2024年9月生態(tài)環(huán)境部編制的《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》）將2024年作為水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)首個管控年度，要求2025年年底前完成首次履約工作。生態(tài)環(huán)境部會同有關部門制定了碳排放核算核查、注冊登記、交易結算等33項規(guī)章制度，初步形成了多層級、較完備的法律法規(guī)制度體系；同時，正在研究將碳市場專項立法納入《生態(tài)環(huán)境法典》編纂，探索與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制銜接的配套制度。

 

　　在司法保障層面，自然之友訴國家電網(wǎng)甘肅分公司棄風棄光案開啟了我國涉及氣候變化的環(huán)境民事公益訴訟先河。這起案件于2016年9月起訴，歷經(jīng)長達7年的駁回起訴、指令審理、多次開庭和調(diào)解過程，雙方最終于2023年4月達成調(diào)解協(xié)議，法院經(jīng)依法公告后出具了調(diào)解書。此案彰顯了我國司法保障氣候公正的進步。

 

　　然而，應對和適應氣候變化是人類面臨的共同課題，我國要實現(xiàn)“雙碳”目標涉及面廣，面臨經(jīng)濟和社會的系統(tǒng)性全方位變革，碳市場改革的法治實踐需要在實踐中不斷完善和發(fā)展。

 

　　綠色金融制度創(chuàng)新或成破局之道

 

　　將碳排放交易納入碳金融調(diào)整也是德國的重要經(jīng)驗，通過將碳排放權納入要素市場化配置改革，促進了資源環(huán)境要素的市場化配置。為將德國打造成全球領先的可持續(xù)金融中心，德國政府于2021年5月發(fā)布《可持續(xù)金融戰(zhàn)略》，聚焦于金融市場政策與金融監(jiān)管，提出了支持綠色金融發(fā)展的整體方向，包括加強區(qū)域和國際合作交流、減少信息不對稱、加強實體和金融部門與氣候風險相關的風險管理、推動政府金融機構的可持續(xù)轉型和在資本市場的可持續(xù)表率作用、增進知識分享和機構能力建設等方面。在綠色金融產(chǎn)品層面，德國政府出臺了《綠色債券框架》《環(huán)境權益法案》，而德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局的《應對可持續(xù)風險指引》和歐盟層面下的《企業(yè)社會責任指令實施法案》則規(guī)定了環(huán)境信息披露準則。這些政策法案為推進碳排放交易奠定了金融法規(guī)和規(guī)則支持。

 

　　我國也正在構建三大金融支撐機制：碳配額質(zhì)押融資制度在湖北試點，累計融資超50億元；碳資信評價體系在浙江落地，引導128家企業(yè)實施碳管理提升；以及碳保險產(chǎn)品覆蓋配額價格波動風險的探索。2022年4月，證監(jiān)會發(fā)布碳金融產(chǎn)品的行業(yè)標準，明確碳金融產(chǎn)品的分類，具體的碳金融產(chǎn)品實施要求則為金融機構開發(fā)、實施碳金融產(chǎn)品提供了指引。然而，我國規(guī)制碳金融的法律層級有待提高、規(guī)則精細化程度需要加強。江蘇常州天合光能股份有限公司通過“光伏+儲能”的“零碳工廠”模式，年節(jié)省碳配額達2.3萬噸，但公司法務總監(jiān)建言，期待更明晰的配額結轉規(guī)則和碳金融創(chuàng)新政策，讓減排投入獲得長期收益。

 

　　企業(yè)應積極適應全球碳定價新秩序

 

　　歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制從2023年10月1日起開始實施，將對從境外進口的鋼鐵、鋁、水泥和化肥額外征稅，進口商必須報告相關商品生產(chǎn)過程中的溫室氣體排放量；并且從2026年1月1日起，進口商必須購買排放證書，其價格基于在歐盟境內(nèi)生產(chǎn)這些商品時所需支付的碳價來制定。

 

　　我國納入《方案》的水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)同樣受到歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制的影響，這對相關行業(yè)和企業(yè)是挑戰(zhàn)更是機遇，理念、技術轉型是優(yōu)先選擇。事實上，面對歐盟碳關稅的實施，寶馬沈陽工廠已啟動汽車供應鏈碳管理對話機制，通過綠電采購和循環(huán)材料應用，單車碳排放較2019年降低38%，為其出口歐洲贏得主動權。碳排放管理必須成為企業(yè)長期關注的一項重點任務，企業(yè)首先應在戰(zhàn)略布局上重視碳排放管理。