編者按：

生態(tài)環(huán)境部日前發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》，標志著全國碳排放權(quán)交易市場首次擴大行業(yè)覆蓋范圍工作正式進入實施階段。針對當前相關(guān)各方重點關(guān)注的問題，本報自今日起刊發(fā)“全國碳排放權(quán)交易市場擴圍系列解讀”，以饗讀者。

近日，經(jīng)國務院同意，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》（以下簡稱《方案》），明確將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入全國碳市場覆蓋范圍，提出了全國碳市場首次擴圍的建設(shè)目標、主要任務和推進思路，標志著我國碳市場建設(shè)進入一個新的發(fā)展階段，實現(xiàn)從3個“單一”向3個“多元”轉(zhuǎn)變，即從單一行業(yè)市場向多行業(yè)兼容市場轉(zhuǎn)變，從覆蓋單一能源活動排放向兼顧能源活動與工業(yè)過程排放轉(zhuǎn)變，從單一二氧化碳管控向多溫室氣體管控轉(zhuǎn)變。擴圍后，我國碳市場覆蓋排放量將超過全球其他主要國家和地區(qū)碳市場覆蓋排放量之和，彰顯我國積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略，綜合運用經(jīng)濟手段加快推進低碳轉(zhuǎn)型，為全球氣候行動注入強勁動力。

深刻認識全國碳市場擴圍的重要意義

隨著鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)的納入，全國碳市場覆蓋碳排放量將從52億噸躍升至82億噸左右，占全國碳排放量60%以上，超過包括歐盟碳市場在內(nèi)的全球其他主要國家和地區(qū)碳市場覆蓋排放量之和。通過擴大市場覆蓋規(guī)模，將更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次發(fā)揮市場機制促進減排的作用，特別是鋼鐵、水泥等對全國碳達峰總體進程有重要影響的工業(yè)行業(yè)，亟須將減排責任轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)生動力，以成本效益最優(yōu)方式推動碳達峰碳中和目標落地。通過增強市場主體多元化，可實現(xiàn)更大市場活力、更強市場韌性、更高市場靈敏度，使碳價成為反映碳排放資源稀缺性的“晴雨表”，從而將碳成本壓力轉(zhuǎn)化為新質(zhì)生產(chǎn)力的創(chuàng)新勢能，對加速鋼鐵、水泥、鋁冶煉等傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、催生新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展具有重要意義。碳市場擴圍標志著我國繼建成全球覆蓋排放量規(guī)模最大的碳市場之后，向兼具多元市場結(jié)構(gòu)、豐富市場主體、完善市場機制的成熟碳市場體系更進一步，為全球氣候變化治理貢獻中國智慧和中國方案。

統(tǒng)籌多目標多因素確定全國碳市場擴圍路線圖

在全國碳市場擴大行業(yè)覆蓋范圍的過程中，需要妥善處理好發(fā)展與減排、長期與短期、國際與國內(nèi)、成本與效率等關(guān)系。為確保碳市場擴圍工作平穩(wěn)有序，需綜合考量行業(yè)減排責任、數(shù)據(jù)質(zhì)量、配額分配難易程度、邊際減排成本、行業(yè)接受度以及國際政策影響等多方面因素，合理研判重點行業(yè)納入全國碳市場的時間表、路線圖。

一是鋼鐵和水泥行業(yè)碳排放貢獻大、碳污協(xié)同性強，鋁冶煉行業(yè)作為非二氧化碳溫室氣體排放典型代表，均是落實碳減排責任的關(guān)鍵行業(yè)。減排責任是判斷行業(yè)進入碳市場優(yōu)先級的核心考量因素，主要體現(xiàn)在排放規(guī)模、減排潛力、排放特征以及協(xié)同效應。鋼鐵、水泥行業(yè)是我國僅次于電力行業(yè)的兩大碳排放部門，依托生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院自主研發(fā)的中國中長期排放路徑模型CAEP-CP3.0，工業(yè)領(lǐng)域預計在“十四五”期間整體達峰，鋼鐵和水泥行業(yè)將發(fā)揮決定性作用，且行業(yè)減污降碳協(xié)同效應明顯，節(jié)能提效、原燃料替代、工藝流程再造、資源循環(huán)利用等降碳路徑潛力大，同時也是實現(xiàn)污染減排、推進美麗中國建設(shè)需要關(guān)注的重點。從排放特征來看，鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)工序多、單體排放量大；水泥行業(yè)以工業(yè)過程排放源為主；鋁冶煉行業(yè)排放既有二氧化碳，也有四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）等非二氧化碳溫室氣體，三個行業(yè)特征顯著，作為首次擴圍行業(yè)代表性強。

二是鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量與管理基礎(chǔ)扎實，配額分配等技術(shù)方法簡便易行，具備納入全國碳市場的有利條件。數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、分配方法、管理條件、能力建設(shè)等會直接影響碳市場的效率與公平。自2013年起，我國要求電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等八大行業(yè)企業(yè)編制報送溫室氣體排放報告并開展核查工作，為全國碳市場建設(shè)奠定了扎實的數(shù)據(jù)計量、監(jiān)測和管理基礎(chǔ)。其中，水泥和鋁冶煉行業(yè)主要排放工序單一、工藝流程清晰、數(shù)據(jù)可追溯性強，數(shù)據(jù)質(zhì)量與管理水平較優(yōu)，核算核查、配額分配及監(jiān)管相對容易開展；鋼鐵企業(yè)多為排放量大的規(guī)模以上企業(yè)，具備較高水平的人才、技術(shù)、設(shè)施基礎(chǔ)。三個行業(yè)溫室氣體排放報告與核查技術(shù)指南等技術(shù)規(guī)范已陸續(xù)發(fā)布，相關(guān)企業(yè)正在按照最新要求開展2024年度碳排放數(shù)據(jù)核算報告，這為全國碳市場擴圍工作提供了有力數(shù)據(jù)支撐。

三是擴圍將降低行業(yè)平均減排成本，增強產(chǎn)業(yè)國際競爭力，近70%的企業(yè)對納入碳市場意愿強烈。擴圍將進一步增強我國碳市場主體間邊際減排成本的差異性，在提升市場活力的同時，為高成本減排企業(yè)提供效益更優(yōu)的靈活減排路徑，有效降低全社會平均減排成本。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院通過中國碳市場優(yōu)化設(shè)計和綜合評估模型（CMODE）測算得出，碳市場首次擴圍后，預計將帶動社會總投資2500億元/年—3500億元/年。此外，我們針對鋼鐵、水泥、鋁冶煉等企業(yè)開展了問卷調(diào)查，共收集有效樣本332份，約90%的企業(yè)認為碳市場能夠?qū)π袠I(yè)轉(zhuǎn)型升級起到積極促進作用，87%的企業(yè)認為碳市場能夠?qū)ζ髽I(yè)降低減排成本起到促進作用，近70%的企業(yè)迫切希望盡快納入全國碳市場。

分期分級分類設(shè)計全國碳市場擴圍工作方案

在工作節(jié)奏方面，有序構(gòu)建從“適應過渡”到“激勵約束”的漸進模式。《方案》按照“邊實施、邊完善”的工作思路，對新納入行業(yè)設(shè)計了“啟動實施”與“深化完善”兩個建設(shè)階段。啟動實施階段為2024年—2026年，是過渡和適應期，以夯實碳排放管理基礎(chǔ)、推動企業(yè)熟悉市場規(guī)則為主要目標，旨在培育經(jīng)營主體，完善市場監(jiān)管，提升各類主體參與能力和管理水平。2027年后為深化完善階段，市場主體經(jīng)過3年時間的規(guī)則適應和能力建設(shè)，企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量和碳資產(chǎn)管理能力將得到顯著提升，屆時將全面開啟對標行業(yè)先進水平的配額分配方法，以更大力度推動碳減排。

在數(shù)據(jù)質(zhì)量管理方面，以降低數(shù)據(jù)風險、適應行業(yè)現(xiàn)有計量條件為導向，簡化核算方法，強化數(shù)據(jù)分級分類管理。相比于電力行業(yè)，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)生產(chǎn)工藝復雜，工序產(chǎn)品多樣，碳排放相關(guān)參數(shù)數(shù)量多，統(tǒng)計核算難度更大。因此，《方案》提出關(guān)鍵參數(shù)分級分類的管理要求，對煤質(zhì)等關(guān)鍵參數(shù)采用“高質(zhì)量實測、缺省值兜底”差異化方式。高質(zhì)量實測需通過CMA認定或CNAS認可，不具備實測條件的企業(yè)采用規(guī)定的缺省值替代，鼓勵企業(yè)探索在線監(jiān)測。核查則重點關(guān)注納入配額管理的企業(yè)，聚焦碳排放量和配額分配量涉及的關(guān)鍵參數(shù)。通過數(shù)據(jù)分級分類管理，既可有效降低數(shù)據(jù)質(zhì)量風險，也將樹立標尺引導企業(yè)持續(xù)提升碳排放管理水平。

在配額分配方面，堅持目標導向和一體設(shè)計，逐步從“小幅激勵”轉(zhuǎn)向“標桿引領(lǐng)”。配額分配方案在碳強度控制總體框架下，將激勵先進產(chǎn)能，鼓勵企業(yè)采取原燃料替代和節(jié)能等降碳措施，將短期履約壓力轉(zhuǎn)化為長期技術(shù)革新動力，形成“排碳有成本、減碳有收益”的激勵機制。為確保行業(yè)公平，對三個行業(yè)采用統(tǒng)一的配額分配技術(shù)方法。強化配額分配與核算核查緊密銜接、一體謀劃，確保核算范圍、關(guān)鍵參數(shù)和質(zhì)控要求協(xié)調(diào)一致。《方案》提出，在第一階段按照行業(yè)總體平衡、企業(yè)小幅盈缺的原則降低企業(yè)適應成本。其中，2024年度采取等量分配方式，企業(yè)配額為“零缺口”，重在提升能力和適應規(guī)則；2025年度和2026年度將企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍內(nèi)，既體現(xiàn)“激勵先進、約束落后”的政策導向，又避免企業(yè)配額“貧富差距”過大，給行業(yè)帶來較大沖擊。第二階段將對標行業(yè)先進水平開展配額分配，建立基于行業(yè)基準線的配額分配方法，推動單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放強度不斷下降。