——2014氣候融資報(bào)告政策建議摘編

建議建立“中國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)基金”作為我國(guó)接納和對(duì)外提供氣候資金的機(jī)構(gòu)。建立國(guó)家氣候基金（National Climate Fund，NCF）及其主管單位。為提高籌集國(guó)際氣候資金總量，統(tǒng)籌管理國(guó)際合作資金，引導(dǎo)流向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，并帶動(dòng)更多國(guó)內(nèi)資本投入，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相應(yīng)資金的管理，建議設(shè)立國(guó)家氣候基金，打破目前專款專用的形式，引導(dǎo)這些資金與國(guó)內(nèi)財(cái)政安排的資金相結(jié)合，支持國(guó)內(nèi)氣候變化減緩和適應(yīng)項(xiàng)目，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，向國(guó)際社會(huì)公布MRV信息。當(dāng)前我國(guó)主要作為獲資國(guó)時(shí)使其承擔(dān)下游氣候基金的角色，當(dāng)我國(guó)轉(zhuǎn)換為供資國(guó)時(shí)，使其承擔(dān)上游氣候基金的角色。這樣才便于引入GEF等多邊氣候基金的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，將其建成我國(guó)對(duì)外氣候資金專向合作的資金統(tǒng)一口徑。國(guó)家氣候基金的主要功能可以包括：

支持國(guó)家減排目標(biāo)的建立和戰(zhàn)略實(shí)施，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體行動(dòng)籌集資金；管理多邊合作關(guān)系，批準(zhǔn)項(xiàng)目、支持項(xiàng)目的執(zhí)行并提供資金保障。

國(guó)家氣候基金具備監(jiān)督和評(píng)價(jià)的功能，發(fā)展項(xiàng)目評(píng)價(jià)工具，對(duì)資金的分配、監(jiān)管和匯報(bào)負(fù)責(zé)，管理、監(jiān)督并報(bào)告項(xiàng)目活動(dòng)和資金分配情況，為出資方提供政策保障。

提高氣候融資體系的整體性能是援助接受國(guó)的主要要求之一。氣候融資聯(lián)合通報(bào)方法，為各部委、執(zhí)行實(shí)體、以及在氣候融資中發(fā)揮的作用與非政府利益相關(guān)者提供流暢的交流渠道，可以指導(dǎo)現(xiàn)有的不同利益方和融資工具如何配合而達(dá)成最大的效果。

為調(diào)動(dòng)國(guó)際公共資本和私營(yíng)資本，該基金可提供國(guó)家擔(dān)保，推動(dòng)資本市場(chǎng)的資金流向既定目標(biāo)項(xiàng)目。

在基金的管理范圍之內(nèi)，該基金可以引導(dǎo)資金均衡地分別流向減緩和適應(yīng)兩個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的部門，以改善目前資金流向偏重減緩的情況。

除參考《政府性基金管理辦法》外，結(jié)合該基金的主要功能，考慮其管理體制設(shè)置，給出以下幾點(diǎn)具體建議：

在近期內(nèi)，根據(jù)基金的資金來(lái)源屬性，該基金可由國(guó)家財(cái)政部負(fù)責(zé)管理，或與NDBs合作，后者具有豐富的管理國(guó)際資金和政策性項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，可以融合公共、私營(yíng)和來(lái)自國(guó)際的多邊、雙邊資金共同用于應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域項(xiàng)目，發(fā)揮資金的協(xié)同性。在中長(zhǎng)期內(nèi)，該基金可托管于新成立的氣候融資開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，或由后者直接融合該基金的功能。

組建基金指導(dǎo)委員會(huì)，對(duì)該基金的管理、監(jiān)督和資源分配評(píng)價(jià)負(fù)責(zé)。委員會(huì)成員可以來(lái)自政府、國(guó)家經(jīng)濟(jì)和政策性開發(fā)銀行、地方政府、非政府組織、科學(xué)界等領(lǐng)域。委員會(huì)需提供年度預(yù)算提案和工作方案，并向國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)公布；基金的金融主管單位負(fù)責(zé)資金的集中管理、分配和評(píng)估。

該基金可有贈(zèng)款和貸款兩種形式的援助。貸款由NDBs管理；項(xiàng)目贈(zèng)款可以由國(guó)家發(fā)改委和環(huán)保部管理，項(xiàng)目也可依照機(jī)構(gòu)職能經(jīng)由這兩個(gè)機(jī)構(gòu)和其他國(guó)家部委執(zhí)行。所有的項(xiàng)目活動(dòng)將由指導(dǎo)委員會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。資金的接收者負(fù)責(zé)準(zhǔn)備年度執(zhí)行報(bào)告。

將該基金作為受國(guó)際氣候資金資助計(jì)劃和項(xiàng)目的決策機(jī)構(gòu)，而將現(xiàn)在分布于各行業(yè)、地區(qū)的不同法律實(shí)體作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使其承擔(dān)對(duì)外吸收國(guó)際氣候資金各類計(jì)劃、項(xiàng)目的集散地和中樞神經(jīng)。同時(shí)，以該基金為平臺(tái)將執(zhí)行機(jī)構(gòu)所擬議的項(xiàng)目按照公約體系的要求，向其他締約國(guó)和資金運(yùn)營(yíng)實(shí)體推介，將項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施的主動(dòng)性掌握在自己手中。并在該基金下建立專門的科咨組織和智囊團(tuán)隊(duì)，組織各類研究會(huì)機(jī)構(gòu)和專題論壇，適時(shí)地發(fā)布?xì)夂蛸Y金研究報(bào)告，闡述我國(guó)對(duì)“氣候資金”含義、法律屬性的認(rèn)識(shí)，發(fā)表對(duì)WTO涉及氣候友好商品、服務(wù)貿(mào)易爭(zhēng)端的評(píng)議和研究成果，作為我國(guó)向國(guó)際社會(huì)傳遞氣候資金認(rèn)識(shí)的窗口。

發(fā)揮公共資金的示范和引導(dǎo)作用，建立“國(guó)家-地方”公共碳基金。首先，建立或?qū)⒁延袊?guó)家扶持型基金轉(zhuǎn)型為國(guó)家氣候基金。國(guó)家氣候基金可以混合多種資金來(lái)源，包括公共資金，私人資金，多邊及雙邊資金來(lái)共同支持應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)，在國(guó)家層面將籌集到的資金更有效的、系統(tǒng)的運(yùn)用于國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)，同時(shí)更好的協(xié)調(diào)氣候變化利益相關(guān)者之間的關(guān)系。其次，建立地方與國(guó)家合作的區(qū)域碳基金。在機(jī)制創(chuàng)新方面，區(qū)域性公共碳基金將發(fā)揮重大作用。國(guó)家氣候基金可與各試點(diǎn)省份聯(lián)合成立區(qū)域性碳基金，形成公共資金合作機(jī)制，通過轉(zhuǎn)移支付、股權(quán)投資等方式構(gòu)建“一支國(guó)家CCF和多支區(qū)域碳基金并存”的格局。其中，國(guó)家氣候基金可以充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，釋放穩(wěn)定的政策信號(hào)，確保國(guó)家低碳經(jīng)濟(jì)與氣候變化目標(biāo)的順利完成，催化并加速綠色與低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方碳基金可以結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)及其優(yōu)先發(fā)展方向，建立符合地方特色的公私合作平臺(tái)，確保公共資金可以有效發(fā)揮政策效應(yīng)同時(shí)降低其擠出效應(yīng)，減少私人部門在同一領(lǐng)域的重復(fù)投資。另外，還要設(shè)立周轉(zhuǎn)碳基金。在國(guó)家氣候基金和區(qū)域碳基金下，均可設(shè)立周轉(zhuǎn)碳基金，為地方商業(yè)銀行等投資者提供免息貸款額度。較高的投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期及對(duì)低碳領(lǐng)域不熟悉是金融性資金不愿意投資低碳項(xiàng)目的根本原因。若能夠獲得具有專項(xiàng)支持作用的周轉(zhuǎn)碳基金的支持，銀行就能夠向低碳項(xiàng)目提供低息貸款。隨著該基金項(xiàng)目的實(shí)施，地方商業(yè)銀行對(duì)于低碳項(xiàng)目的理解以及融資能力都得到了提高，周轉(zhuǎn)基金也就可以逐步退出，地方銀行也可以憑借逐漸積累的能力建設(shè)自行為上述項(xiàng)目提供貸款。

在我國(guó)碳市場(chǎng)陸續(xù)使用拍賣手段有償分配配額后，可從碳市場(chǎng)拍賣所得中提取一定比例資金，與私人資本共同成立碳金融引導(dǎo)基金。該基金作為連接碳市場(chǎng)與金融市場(chǎng)的主要渠道，充分發(fā)揮公共資金的引導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入低碳領(lǐng)域，成為碳金融市場(chǎng)發(fā)展的支點(diǎn)。在減排和營(yíng)利的雙重目標(biāo)下，制定相關(guān)投資策略和績(jī)效指標(biāo)，以達(dá)到在風(fēng)險(xiǎn)固定的條件下，追求減排效應(yīng)和投資收益最大化的目標(biāo)。在設(shè)計(jì)基金的投資組合及其他相關(guān)策略時(shí)，應(yīng)結(jié)合基金自身的能力，對(duì)投資地域、行業(yè)、階段進(jìn)行有效決策。第一，設(shè)立技術(shù)碳基金。由于普遍缺乏對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)氣候風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)導(dǎo)致政府支持不足，先進(jìn)的減排技術(shù)轉(zhuǎn)移發(fā)展經(jīng)常面臨資金障礙。減排技術(shù)在解決長(zhǎng)期環(huán)境問題時(shí)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，在市場(chǎng)價(jià)格中并沒有得到充分反映。這就意味著投資減排技術(shù)需要面臨額外的風(fēng)險(xiǎn)，致使此類技術(shù)在利用市場(chǎng)機(jī)制尋找私人部門投資的過程中面臨更大的困難。為此，建議設(shè)立專門的技術(shù)碳基金，主要發(fā)放優(yōu)惠性、長(zhǎng)期的、低利率貸款，致力于促進(jìn)低碳技術(shù)的示范、應(yīng)用和擴(kuò)散。同時(shí)，作為引導(dǎo)類基金，該基金可引導(dǎo)其他公共部門或私人部門投資減排技術(shù)。第二，設(shè)立行業(yè)碳基金。與引導(dǎo)碳基金和技術(shù)碳基金項(xiàng)目相比，行業(yè)碳基金的“行業(yè)性”首先體現(xiàn)在其資金投入的行業(yè)領(lǐng)域上，即為電力、煤炭、化工等高排放行業(yè)的節(jié)能減排提供資金支持，并根據(jù)特定行業(yè)的實(shí)際情況設(shè)計(jì)不同投資模式，從而在支持行業(yè)節(jié)能減排的同時(shí)，獲得相對(duì)平均的投資回報(bào)。第三，可考慮把高排放型行業(yè)的節(jié)能減排投資作為資金來(lái)源，在公共資金的支持下匯總產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，應(yīng)用于行業(yè)內(nèi)部的節(jié)能減排，既滿足自身減排需要，又可以產(chǎn)生金融收益，一定程度上抵消企業(yè)因投資節(jié)能減排產(chǎn)生成本。

此外，與公共型和混合型碳基金相比，私人碳基金的投資標(biāo)的基本相同，獲取超額投資收益的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)使其采用的投資方式更為靈活，傾向于參與碳市場(chǎng)高利潤(rùn)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)甚至投機(jī)。私人碳基金作為競(jìng)爭(zhēng)主體參與碳市場(chǎng)，能夠顯著提高市場(chǎng)活躍度，激發(fā)市場(chǎng)主體自我創(chuàng)新能力。同時(shí)，作為完全市場(chǎng)化主體，私人碳基金的參與有利于市場(chǎng)環(huán)境的成熟和監(jiān)管機(jī)制。

文章來(lái)源：中財(cái)氣候與能源金融研究中心