2025年全國兩會期間，《政府工作報告》《國務院辦公廳關于做好金融“五篇大文章”的指導意見》等文件，再次重申“推動全國碳排放權交易市場和溫室氣體自愿減排市場發展”等的工作安排。

全國碳排放權交易市場（以下簡稱全國碳市場）建設是我國“雙碳”目標實現過程中的重要抓手。截至2024年末，全國碳市場碳排放配額累計成交量6.30億噸，累計成交額430.32億元，其中2024年總成交量約1.89萬噸，總成交額181.13億元。雖然我國碳市場建設取得了顯著成效，但相較于歐盟等發展相對成熟的碳市場仍存在一定差距。本文以歐盟碳市場為例，以期通過分析歐盟碳排放交易制度體系和市場的發展現狀，來為我國碳市場制度體系完善和市場調節機制建立提供相關參考。

歐盟碳排放權交易制度體系

歐盟碳排放權交易系統（EU-ETS）自2005年啟動以來，運行近20年，是當前全球運行時間最久的碳交易市場體系。歐盟碳排放交易體系建立的目的是助力歐盟整體碳減排目標實現，同時創造收入為綠色轉型提供資金支持。

據歐盟委員會官網統計數據，2023年歐洲發電廠和工業工廠的碳排放水平相較于2005年下降了約47%；且自2013年以來，歐盟碳排放配額拍賣所籌集資金已超過1750億歐元，該收入主要流入國家預算，用于對可再生能源、能源效率改進和低碳技術的投資。

從EU-ETS的立法框架來看，碳排放權交易體制發展至今大致經歷了四個階段，第一階段為2005年至2007的試運行階段，該階段主要是在實踐中積累經驗，為EU-ETS運行過程中的碳排放配額分配、交易、監測、報告、處罰等制度體系的完善提供實證參考。第二階段為2008年至2012年的逐步完善階段，該階段在第一階段經驗基礎上，通過收緊配額上限、擴大行業覆蓋范圍、增強超額排放處罰力度等方式穩定和完善歐盟碳市場。第三階段為2013年至2020年的深化發展階段，該階段歐盟碳市場機制逐漸走向成熟，碳配額份額拍賣占比進一步提升、市場穩定儲備機制建立并啟動，市場抵御風險能力持續增強。第四階段為2021年至2030年的常態化運營階段，該階段以歐盟2030年碳減排目標為約束，通過持續收緊配額上限和免費配額占比等形式，引導企業碳減排行為。

以歐盟碳排放權交易制度體系為例，碳配額管理體系隨著市場發展不斷完善。

一是配額分配方式逐漸趨向有償。第一階段允許拍賣份額占比為5%，但是實際操作過程中只有少數成員國采用了拍賣形式分配碳配額，僅占配額總量的0.05%左右；第二階段允許拍賣份額占比為10%，但實際拍賣量僅占3%，仍未改變免費分配為主的市場格局；但是自第三階段起，碳配額拍賣占比大幅提升，當前已成為配額分配的主要分配方式，約占總量的57%。

二是行業覆蓋范圍越來越廣。第一階段覆蓋行業為能源活動和黑色金屬的生產和加工、礦產行業等能源密集型行業；第二階段在原覆蓋行業基礎上新增航空業；第三階段繼續擴大行業覆蓋范圍，將石化、合成氨、有色金屬、電解鋁等行業納入；第四階段考慮進一步納入建筑、交通等用能部門。

三是超額排放成本逐漸升高。2005年至2007年，會員國對未履約的運營商征收40歐元/噸二氧化碳當量的超額排放罰金，且當年支付的超額排放罰金不免除運營商在下個日歷年履約的義務；2008年起，未履約的運營商超額排放罰款標準提升至100歐元/噸二氧化碳當量，且當年支付的超額排放罰金不免除運營商在下個日歷年履約的義務。

歐盟碳排放權市場交易情況

歐盟碳現貨市場與金融衍生品市場并行發展，金融衍生品逐漸成為市場主導。明確的金融屬性為歐盟碳金融市場的發展奠定了基礎，歐盟碳市場在設立之初，推出了碳排放期貨等衍生品。2018年，歐盟修訂后的《金融工具市場指令》直接將碳排放配額歸類為金融工具，明確了歐盟碳排放配額的金融屬性。一方面，金融屬性的明確，為歐盟碳排放配額市場的發展提供制度保障，使其在一定程度上免受市場濫用和《市場濫用條例》所規范的其他類型市場不當行為的影響，減少了貿易過程中的摩擦，有助于其更好發揮在市場中的價格發現機制，吸引更多市場主體參與碳排放交易市場，提升其市場流動性。另一方面，碳權益市場與金融的融合發展，進一步激發了歐盟碳市場的活力，為更多市場主體參與綠色低碳投資提供了有效路徑。

據2024年歐盟碳市場報告統計數據，2023年歐盟初級市場的活躍參與主體數量為44個（總履約義務裝置約10000個），拍賣的碳排放配額數量為5.23億噸，拍賣總金額為436億歐元。而在二級市場交易中，場內交易市場通過320萬筆交易完成了93億噸碳排放配額的交換，交易額達6480億歐元，其中場內期貨交易量和期權交易量分別占總交易量的81%和18%，現貨交易僅占總交易量的1%；此外，從參與二級市場交易的主體來看，投資公司和信貸機構參與交易量份額占比最高，為56%。

歐盟碳價格發現機制在探索中逐漸走向成熟。以歐盟碳期貨市場為例，第一階段，由于發放的碳配額總量大于系統內裝置總排放量、配額無法跨周期使用等問題，使得碳價格在建立之初不斷下跌，甚至在第一階段末期（2007年后半年）跌至零點附近，這一期間，期貨交易量雖然在上升，但相對市場總體容量而言，依然較小。

第二階段，雖然基于第一階段的數據和經驗，對碳配額上限進行了調整，但是由于次貸危機、歐債危機等的波及，實體經濟受到影響，實際碳減排量超過預期，使得碳配額總量仍大于系統內裝置總排放量，碳價格持續走低；但市場對未來碳排放權價格的預期仍持樂觀態度，碳期貨交易總量穩步上升，2012年全年期貨交易量超64億噸二氧化碳當量。

第三階段，初期碳配額過剩等問題繼續影響碳價格走勢，使其較長時間處于低位，甚至影響了市場對碳價格的預期，交易量持續下降；2018年歐盟設立碳市場穩定儲備機制，并于2019年啟動，該機制通過對碳配額的轉入、釋放及失效等的調節，平衡了市場上碳配額的供需關系，改善了歐盟碳市場的低迷局面，碳期貨價格開始回升，交易量也隨之增大，2020年全年交易量達89億噸二氧化碳當量。

第四階段，2021年至今，碳期貨價格延續前期的增長態勢，持續走高，在2022年初首次突破90歐元/噸二氧化碳當量，2023年全年均價達82.88歐元/噸二氧化碳當量，2024年價格有所回落；但市場交易量走勢與價格相反，呈現出先減后增的態勢。

歐盟碳配額期貨價格與英國天然氣期貨價格之間存在較強的正相關性。2009年至2024年間，歐盟碳期貨價格走勢與天然氣期貨價格走勢大致相似，兩者之間的皮爾遜相關系數達0.75，呈現出較強的線性正相關關系，這一結果表明當天然氣期貨價格上升時，碳配額期貨價格有較大可能隨之上升；反之，當天然氣期貨價格下降時，碳配額期貨價格也可能隨之下降。

歐盟碳市場對我國發展啟示

相較于歐盟碳市場，我國碳市場起步較晚，2011年國家發展改革委出臺《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，開始國內試點碳市場探索；2013年北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等7省（市）碳排放交易試點啟動，2016年福建和四川碳市場建成并啟動交易，形成全國9個試點碳交易市場并行的格局；2021年全國碳市場啟動，在《碳排放權交易管理暫行條例》《碳排放權交易管理辦法（試行）》等制度體系保障下，市場活力穩步提升；2024年全國溫室氣體自愿減排交易市場重啟，首批造林碳匯、并網光熱發電、并網海上風力發電、紅樹林營造等4項溫室氣體自愿減排項目方法學發布，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統和交易系統上線運行。

雖然我國在碳市場建設方面取得了顯著成效，但是隨著經濟社會發展全面綠色轉型戰略的深入推進，綠色化、低碳化的加速發展對全國碳市場建設提出了更高要求。為進一步強化碳市場在碳減排目標和碳定價機制中的主體效用，建議以歐盟碳市場為參考，從制度體系完善、碳金融市場建設、市場調節機制探索等方面繼續發力，以持續發展和完善國內碳市場體系。

啟示一：制度先行，持續完善碳配額管理制度

碳配額是碳市場發展的基礎，有效的碳配額管理機制對于優化碳資源配置、提升碳市場活力具有重要意義。從歐盟碳市場的整體發展經驗來看，循序漸進地推動碳配額拍賣機制的實施、提升碳配額拍賣比例、加大超額排放處罰力度等措施，可有效活躍碳市場、激發企業減排活力。

自2013年地方試點碳市場交易啟動以來，我國碳市場已進行了10余年的探索，2021年全國碳市場啟動并上線交易，進一步為碳減排釋放了價格信號。但是，當前免費為主的碳配額分配、低成本的超額排放處罰等管理制度，已不能滿足“雙碳”目標對企業自主減排能力提出的更高要求。為更好適應我國經濟社會發展全面轉型需要，激發企業減排動力，建議以歐盟碳配額分配制度演進過程為參考，探索逐步擴大碳配額拍賣比例、完善碳配額拍賣機制等在我國碳市場的應用，以實現碳配額的優化配置，引導企業合理安排生產和減排計劃；同時，建議參照歐盟“超額排放處罰始終高于碳配額價格”的機制設計，研究擴大我國超額排放處罰力度的可行性，以期通過提升企業違約成本的形式，增強企業的減排動力，提升企業參與碳市場的積極性。

啟示二：多部門聯動，推進碳金融市場建設

從生產要素發展的一般經濟規律來看，具備金融屬性是生產要素價值化的重要衍生方向。碳配額作為一種政府創造的稀缺性資源，除自身的環境屬性外，還兼具商品屬性和金融屬性。從歐盟碳市場的實踐經驗來看，充分發揮碳資產的金融屬性，合理引導碳金融市場發展，對于碳價格發現、碳市場流動性提升、碳市場風險管理具有積極作用。

近年來，我國碳市場發展成效顯著，碳定價基礎性作用初步發揮，但相較于歐盟碳市場，我國碳市場的交易活躍度、參與主體的積極性、碳資產的價格發現機制依然有待提升。引導更多市場主體參與全國碳市場建設，建議多部門聯合，通過完善碳金融制度體系建設等方式，充分發揮碳金融市場的定價、資源配置、風險管理等功能。一是通過立法等形式明確碳配額的權利屬性，以便于更好地對碳配額的產權邊界進行界定，為碳市場的高效有序運行提供保障；二是進一步明確碳配額質押貸款等金融產品的操作管理規程，以規范碳金融產品市場發展秩序，保障各市場參與主體的權益；三是研究出臺碳金融市場配套監督管理措施，將碳金融市場活動納入監管范圍，規范市場主體行為，防范碳金融市場風險。

啟示三：突破創新，探索建立我國碳市場調節機制

供給與需求是市場發展的核心動力，兩者相互作用影響，共同決定了市場的運行和發展方向。同樣，在碳市場發展過程中，供需關系也深刻影響了碳市場的穩定性和碳價格發現。

以歐盟的碳市場穩定儲備機制（MSR）為例，當市場流通中的碳配額達到一定閾值時，MSR會將部分碳配額轉入儲備，減少市場上的供給；反之，當碳配額稀缺時，MSR會將儲備中的碳配額釋放回市場，增加供給，以此來調節市場上碳配額的供需平衡。這一機制通過調節碳配額的供需平衡，穩定了碳價，增強了碳市場的可預測性，提升了市場主體參與的信心。

為進一步維持我國碳市場穩定，促進碳價格發現，建議以歐盟MSR為參考，提前布局我國碳市場調節機制的建立，通過研究制定適合我國碳市場發展的碳配額儲備、釋放、失效等機制，來穩定我國碳市場在未來擴容和金融化發展過程中可能產生的供需平衡問題，降低碳市場波動，并抵御經濟社會發展政策調整、內外部市場環境變化、大型環境氣候災害等突發事件對我國碳市場和企業節能降碳信心的沖擊。