站在中國“十四五”的收官之年回望過去五年，中國的能源發展正堅定地朝著安全高效、清潔綠色的方向轉型。

　　能源是社會經濟發展的重要物質基礎。第一次工業革命中，人類學會燃燒煤炭產生蒸汽帶動機器生產，第二次工業革命中電力和石油的應用，點亮了無數個漆黑的夜晚。這些化石能源曾是驅動社會生產力極大豐富的動力，但亦是讓全球氣候變化陷入不可逆風險的溫室氣體最大排放來源。

　　與以往不同的是，在過去五年間，減少二氧化碳排放的邏輯迅速而深度地嵌入到了中國構建能源供給和消費體系的邏輯之中，并且重塑了多個產業鏈。這既是中國應對全球氣候變化的主動擔當，也是搶抓新一輪科技和產業變革機遇的迫切需求。

　　盡管中國能源轉型進程明顯提速，但也并非坦途。其中最常被提及的困難，莫過于能源安全、經濟、清潔的“不可能三角”。怎樣從不可能到可能，答案可以有很多：中國在關鍵技術突破上的投入力度空前、市場化改革的程度越發深入、產業體系和基礎設施更加完備健全等。面向下一個五年，當“先立后破”成為處理轉型節奏的關鍵原則，中國將以前所未有的新型能源體系支撐經濟高質量發展。

　　能耗雙控向碳排放雙控全面轉型

　　《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，“十四五”時期的經濟社會發展主要目標包括：能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。

　　距離“十四五”規劃收官不到半年，上述主要目標完成進度如何？

　　國家發展改革委公布的最新數據顯示，“十四五”前四年，我國能耗強度累計降低11.6%，是全球能耗強度降低最快的國家之一。2024年全國重點耗能工業企業單位綜合能耗下降明顯。煤炭消費占能源消費總量的比重比2020年下降3.7個百分點。全國公共機構單位建筑面積能耗、人均綜合能耗分別比2020年降低4%、5.1%。

　　單位國內生產總值能耗又稱能耗強度，是指單位國內生產總值所需消耗的能源。它是衡量能源資源利用效率的關鍵指標，也在一定程度上代表了經濟發展的質量效益。

　　中國能源研究會能源政策研究室主任林衛斌對第一財經記者表示，“十四五”期間，能耗強度指標的統計核算口徑分為兩種，一是按照傳統的核算方式，即統計所有形式的能源消費，二是扣除了原料用能和非化石能源消費量，也就是說能源消費總量的統計口徑僅涵蓋化石燃料。目前中國的節能減碳約束性指標以第二種統計核算口徑進行考核。這既符合發展清潔能源的政策趨勢，也增強了各地如期完成任務目標的信心。“從現有完成進度來看，實現13.5%的能耗強度下降目標的可能性非常高”。

　　這折射出了“十四五”期間的一項政策重要變化：中國正處在從能耗雙控向碳排放雙控轉變的關鍵時期。

　　“十三五”期間，為倒逼發展方式轉變、加快推進生態文明建設，中國在以往節能工作基礎上，建立了能源消費強度和總量雙控制度，在全國設定能耗強度降低、能源消費總量目標，并將目標分解到各地區嚴格考核。在此期間，全國能耗強度大幅下降，能源消費總量增速明顯回落。

　　2021年的中央經濟工作會議首次提出“能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變”，2022年的《政府工作報告》進一步提出“有序推進碳達峰碳中和工作，推動能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變”；二十屆三中全會對“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”進行部署。至此，“能耗雙控向碳排放雙控全面轉型”在全國層面進入了落地實施階段。

　　中國能源研究會可再生能源專業委員會副秘書長王衛權對第一財經記者表示，能耗雙控和碳排放雙控最大的區別在于，清潔能源能否得到“豁免”。他認為，能耗雙控向碳排放雙控的轉變，突出了碳排放在能源革命過程中的引領性作用，將會進一步促進非化石能源的發展。

　　“過去一些制造業企業遭遇限產限電，背后是‘眉毛胡子一把抓’：無論企業用的是清潔能源還是化石能源，無一例外受到了用能約束，這既影響了正常的生產生活，也與支持可再生能源發展的目標相悖。因此，向碳排放雙控全面轉變將有效化解部分企業和地方的用能困境。”王衛權稱。

　　對于世界上許多國家而言，發展與減排是一對普遍存在的矛盾，而高質量的發展正是破解之道。國務院辦公廳印發的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》提出，“十五五”時期，中國將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。

　　通過綠色低碳技術研發應用，因地制宜培育新質生產力，在發展的同時減少碳排放。由此，中國的能源供給結構、綠色生產方式和生活方式都將進入新的發展階段。

　　主體能源更替升級，系統安全亟需強化

　　“十四五”期間，聚焦能源轉型的目標和方式，中國主流話語體系中出現了多個創新概念。但無論是新型電力系統、新型能源體系還是其他提法，以新能源為供給側主體都是其中的核心內涵。

　　從現實情況來看，過去四年中國的新能源大規模發展，實現階段性目標底氣十足。《“十四五”現代能源體系規劃》提出，到2025年，非化石能源消費比重提高到20%左右，非化石能源發電量比重達到39%左右。

　　國家統計局能源統計司司長胡漢舟此前撰文表示，初步測算，2024年非化石能源占能源消費總量比重較上年提高1.8個百分點。生態環境部發布的《中國應對氣候變化的政策與行動2024年度報告》顯示，2023年中國非化石能源占能源消費總量比重為17.9%。這意味著，2024年非化石能源消費量占比預計為19.7%。關于另一項指標，2025年《政府工作報告》則在工作回顧中明確提出，去年推進新能源開發利用，非化石能源發電量占總發電量的比重接近40%。

　　可以看出，上述兩個目標即將在今年順利完成幾無懸念。同時，新能源建設的部分指標甚至“超前”“超額”完成，比如裝機規模。

　　國家能源局數據顯示，2024年7月全國風電光伏裝機規模達到12.06億千瓦，提前六年兌現了中國在氣候雄心大會上的“到2030年中國風電光伏總裝機容量達到12億千瓦以上”承諾，歷史性地超過煤電裝機規模。水電水利規劃設計總院發布的《中國可再生能源發展報告》顯示，預計2025年風電光伏發電裝機還將新增2.8億千瓦。

　　當然，隨之而來的挑戰也不容小覷。新能源大規模發展和電力負荷特性變化，讓能源電力系統運行面臨更多不確定性，亟需增強系統靈活調節能力，不斷提升能源系統安全運行和抵御風險能力。

　　中國社會科學研究院工業經濟研究所研究員馮永晟對第一財經記者表示，這個過程中涉及經濟與安全的平衡問題。當更大規模的風電光伏等新能源接入電網以后，由于現有預測水平難以消除氣象預測偏差和不穩定的特點，仍需提前預留火電、儲能等靈活調節資源作為發電備用。如此電力系統成本將持續走高，并最終傳導到每個用電主體，我們需要避免其成為經濟發展的不能承受之重。

　　“所以接下來要建立新能源的長效發展機制。其中有兩個重要抓手，一是推動新能源進入電力市場，二是鼓勵更多的新主體、新模式和新業態出現。”馮永晟分析，前者的邏輯在于過去新能源以保價保量的方式進入電網，受到了政策的強大保障，但也損失了效率并帶來了系統安全的壓力。而電力市場則為新能源和其他各類電源提供了一個公平的交易機制，可以有效提升資源配置的效率。后者包括虛擬電廠、智能微電網等技術的應用，通過協同調度不同類型電源，從而提高新能源的消納水平。

　　6月26日，國家發展改革委政策研究室副主任李超在新聞發布會答記者問表示，“隨著新能源發電裝機比重的提高，對于大規模新能源的高水平消納，已經成為當前建設新型能源體系的關鍵。”她表示，下一步有關部門將會抓好三個統籌，分別是統籌電力外送和就近消納、統籌電網和調節能力建設、統籌能源需求和供給，把新能源消納作為新型能源體系建設的重點，深入落實發電、輸電、調節等各環節支持政策，持續推動新能源高質量發展。

　　“十五五”提升空間何在

　　展望下一個五年，它既是新能源全面進入電力市場化的開局，也承載了人們對于新能源超越火電裝機規模后持續飛躍的期待。它既是中國基本實現社會主義現代化的關鍵階段，也面臨著中國承諾實現二氧化碳排放達到峰值的截止期限。

　　廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對第一財經記者分析，目前新能源出力的波動性問題如何平抑，并沒有形成廣泛認同的方案，而在今年國家出臺政策推動新能源全面入市而引發的上半年“搶裝潮”結束以后，市場可能會出現短期的投資疲軟。考慮到中國經濟還將持續增長，以及人工智能和數據中心等新興產業的電力需求攀升空間，現有的電力供給存在明顯缺口，而煤電在短期內仍是最重要的補充手段。

　　國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》提出，到2025年非化石能源消費比重達到20%左右，到2030年非化石能源消費比重達到25%左右，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，順利實現2030年前碳達峰目標。

　　“未來五年，非化石能源消費比重只需提高5個百分點。這個目標看似保守，實際上任務并不輕松。一方面，新能源在電力系統中的占比越大，電網的系統性壓力就越大，超過了原有的冗余度以后新能源并網消納的難度將會倍增。另一方面，能源消費的基數越來越大，同樣的絕對值下新能源的占比會逐漸下降。因此，實現這個目標還需多方付出努力。”林伯強分析稱。

　　林伯強認為，“十五五”期間，利用讓煤電成為新能源的調峰資源的思路可能需要調整，可考慮配置更多電網側儲能，這樣可以減輕煤電利用小時數持續下降的收益壓力，而電網側配儲也會比發電側配儲的利用效率高得多。“在電網側配儲，就像建高鐵的邏輯一樣。雖然項目本身可能是虧損的，但因為有了國家投入并且能帶來相當可觀的正向外部社會效益，這個方案就有了大規模推廣的可行性。”

　　針對“十五五”的電力規劃，也有專家提出“氣候風險”的視角應該予以更高的重視，從應急調度層面上升為系統規劃層面。

　　華北電力大學經濟與管理學院教授袁家海對第一財經記者表示，過去以常規電源為主、用電負荷平穩增長的電力系統在開展規劃時，主要考慮電力電量的供需平衡等約束條件。但“十四五”期間，高熱無風、極寒冰凍、持續干旱等極端氣候頻發引起的電力安全風險事件，給電力規劃研究敲響了警鐘，在新型電力系統建設過程中，要更加重視氣候變化“新常態”、極端事件“新變量”。

　　“在當前氣候條件下，平均溫度顯著上升、平均光照強度增強、總體風速趨于減弱，使得光伏的理論發電能力呈上升趨勢，而風電的理論發電能力呈下降趨勢；冰川融水減少和區域降水時空分布不均直接影響到水電工程的發電能力和水庫管理，可能導致我國西南地區水電年容量系數下降；同時傳統火電可能因為持續的高溫干旱導致冷卻效率下降，從而影響火電發電效率。”袁家海說。

　　他認為，面向“十五五”，高比例“靠天吃飯”的可再生能源使得電力規劃不能再采用確定性的優化方法，而是要將氣候氣象作為電力生產的重要要素納入全新的電力系統氣候適應性規劃體系中，在標準完善、資源規劃、協同部署、機制保障等方面建立適配新型電力系統的氣候適應性應對策略，服務于國家能源安全戰略。

　　此外，也有觀點對五年后即將到來的碳達峰節點表示一定擔憂。這種觀點認為，部分地區或行業可能會在2030年碳達峰目標前盲目突擊發展高耗能、高排放項目，將碳達峰前的時間視為“窗口期”，試圖搶占未來碳排放空間，這種行為被稱作“碳沖鋒”。對此，馮永晟認為，經濟社會正常的產業發展不能歸納到“碳沖鋒”的范疇中，就“兩高”這類特殊項目而言，目前它已經成為國家和各省嚴格管控的對象，盲目突擊的可能性并不大。同時，清潔能源占比持續擴大的趨勢勢不可擋。