首先，應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下積極應(yīng)對(duì)氣候變化，推動(dòng)低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)的自主行動(dòng)目標(biāo)的必然要求。氣候變化問(wèn)題既是環(huán)境問(wèn)題，也是發(fā)展問(wèn)題，但歸根到底是發(fā)展問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，為應(yīng)對(duì)氣候變化而制定氣候變化專門立法是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要表現(xiàn)。習(xí)近平同志曾明確指出，應(yīng)對(duì)氣候變化是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是負(fù)責(zé)任大國(guó)應(yīng)盡的國(guó)際義務(wù)。2015年6月，中國(guó)向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書處提交了《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》文件，明確了中國(guó)為實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第2條所規(guī)定目標(biāo)的國(guó)家自主貢獻(xiàn)。這表明我國(guó)開始更加主動(dòng)地應(yīng)對(duì)氣候變化，推動(dòng)低碳發(fā)展，并積極尋找和把握低碳發(fā)展的先機(jī)。英國(guó)等一些國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上非常活躍和積極，是因?yàn)橄蚴澜绺鲊?guó)推銷其低碳技術(shù)(如碳捕集與封存，即CCS)是其重要目的之一。

其次，制定應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法是全面推進(jìn)依法治國(guó)方略，理順在應(yīng)對(duì)變化領(lǐng)域法律與規(guī)劃等政策的關(guān)系，將我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)對(duì)氣候變化和推動(dòng)低碳發(fā)展的政策上升為法律位階的要求。在應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)低碳發(fā)展方面，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了大量政策性文件和部門規(guī)章，這些文件在應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，如全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》與《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等。但是，這些政策性文件和部門規(guī)章也存在諸多問(wèn)題。第一，這些政策性法律文件和部門規(guī)章缺乏明確的法律依據(jù)。雖然2009年全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》，但是，該項(xiàng)決議的主要目的是向國(guó)際社會(huì)表明中國(guó)政府應(yīng)對(duì)氣候變化的積極態(tài)度，因而其內(nèi)容十分宏觀，并不能夠成為國(guó)務(wù)院各部門出臺(tái)各項(xiàng)設(shè)定權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的規(guī)章的直接法律依據(jù)。我們認(rèn)為，應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法是針對(duì)特定時(shí)間(如“十三五”“十四五”期間)、特定領(lǐng)域(減緩或者適應(yīng)領(lǐng)域)、特定行業(yè)(工業(yè)、能源、農(nóng)業(yè)、交通業(yè)、建筑業(yè)等)制定具體政策性文件的法律依據(jù)，而部門規(guī)章政策性法規(guī)則僅是實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法規(guī)定的法律目的、任務(wù)或者目標(biāo)的重要手段。第二，國(guó)務(wù)院及其各部門的大量政策性文件和部門規(guī)章缺乏穩(wěn)定性和強(qiáng)制實(shí)施保障等法律所具有的特征。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》只是針對(duì)“十二五”期間的應(yīng)對(duì)氣候變化工作提出要求，這些政策性文件對(duì)于“十二五”之后“十三五”期間乃至更長(zhǎng)時(shí)間跨度的低碳發(fā)展缺乏約束力。因此，現(xiàn)有的政策性文件在很大程度上無(wú)法為低碳投資者提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資預(yù)期，而這正是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域低碳投資所必需。

再次，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境、能源和資源立法不直接以控制溫室氣體排放為目的，因而不能充分有效地應(yīng)對(duì)氣候變化，推動(dòng)低碳發(fā)展。在我國(guó)，現(xiàn)有的《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《森林法》等法律，雖然可以在一定程度上間接地起到控制溫室氣體排放、推動(dòng)低碳發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化的作用，但是也存在諸多不足：一是土地利用、土地利用變化及森林(Land Use，Land Use Change，and Forestry，LULUCF)領(lǐng)域、消費(fèi)領(lǐng)域的溫室氣體排放不能得到很好的解決；二是低碳技術(shù)的研發(fā)、應(yīng)用和推廣不能得到有力地促進(jìn)，尤其是不能充分表明國(guó)家在推動(dòng)發(fā)展低碳技術(shù)方面的態(tài)度；三是即便能夠在上述領(lǐng)域控制溫室氣體排放，也會(huì)導(dǎo)致氣候變化應(yīng)對(duì)法律制度的碎片化，從而缺乏系統(tǒng)性；四是應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展的法律手段是多元的，不僅可以使用以溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)為代表的命令與控制型法律手段，也可采取諸如碳稅、碳排放交易制度的基于市場(chǎng)型法律手段，還可以采用政府與社會(huì)資本合作(Public and Private Partnership，PPP)的軟法規(guī)制措施。但是，在我國(guó)的現(xiàn)有法律框架中，這些法律制度要么缺乏上位法依據(jù)，要么完全缺乏法律依據(jù)。因此，我國(guó)急需要制定氣候變化專門立法對(duì)這些方面加以規(guī)定。

制定應(yīng)對(duì)氣候變化的專門立法，不僅具有必要性，也具有可行性：

第一，現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)氣候變化的大量的政策和規(guī)章為制定應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法奠定了基礎(chǔ)。在“十二五”期間，我國(guó)先后制定了大量的應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展方面的政策性文件，對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作目標(biāo)、指導(dǎo)思想、基本立場(chǎng)等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。就綜合性政策文件而言，我國(guó)先后制定了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014-2020)》。另外，我國(guó)政府以應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展為導(dǎo)向，不斷修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。就特定領(lǐng)域而言，我國(guó)先后制定了《工業(yè)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2012-2020)》《國(guó)家能源發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020)》《“十二五”國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化科技發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》以及《國(guó)家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)目錄》等。在具體制度方面，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門先后制定了《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等規(guī)章，從而建立了低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證和標(biāo)識(shí)制度，企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告制度，應(yīng)對(duì)氣候變化統(tǒng)計(jì)制度，碳排放交易制度等。這些應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與規(guī)章為我國(guó)進(jìn)行應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法奠定了政策基礎(chǔ)。

第二，低碳省市試點(diǎn)工作和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)為制定應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)分別于2010年7月19日和2012年11月26日發(fā)布了《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》和《關(guān)于開展第二批低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》。以這兩個(gè)通知為依據(jù)，國(guó)家先后在超過(guò)40個(gè)城市和省區(qū)開展了低碳試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)幾年的試點(diǎn)，在第一批“五省八市”中，深圳市率先提出在2017-2020年期間達(dá)到碳排放峰值；第二批29個(gè)試點(diǎn)省市均明確提出碳排放峰值目標(biāo)或總量控制目標(biāo)，北京、鎮(zhèn)江等城市還對(duì)開展新建項(xiàng)目碳評(píng)估制度進(jìn)行了探索。在碳排放交易方面，自2011年10月29日國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)辦公廳發(fā)出《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》后，北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市先后開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。這些省市在確定碳排放權(quán)交易的總量控制目標(biāo)和覆蓋范圍，建立溫室氣體監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核查(MRV)制度，分配排放配額，建立交易系統(tǒng)和規(guī)則，開發(fā)注冊(cè)登記系統(tǒng)，設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，建立市場(chǎng)監(jiān)管體系，進(jìn)行人員培訓(xùn)和能力建設(shè)方面，初步形成了全面完整的碳排放交易試點(diǎn)制度框架。低碳省市試點(diǎn)工作的開展和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)各省市的先試先行，無(wú)疑為全國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)立法提供了非常有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第三，各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的專門立法為我國(guó)制定該種立法提供了有益的參考。自1997年《京都議定書》簽署以來(lái)，世界上越來(lái)越多的國(guó)家或者地區(qū)開始制定應(yīng)對(duì)氣候變化的專門立法，其中包括日本1998年的《全球氣候變暖推進(jìn)法》、新西蘭2002年的《應(yīng)對(duì)氣候變化響應(yīng)法》、英國(guó)2008年的《氣候變化法》、菲律賓2009年的《氣候變化法》、韓國(guó)2011年的《低碳綠色增長(zhǎng)基本法》、墨西哥2012年的《氣候變化一般法》等。另外，自2014年以來(lái)，法國(guó)制定了《推動(dòng)綠色增長(zhǎng)之能源轉(zhuǎn)型法令》，芬蘭制定了“應(yīng)對(duì)氣候變化法”，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也制定了“溫室氣體減量及管理法”。這些國(guó)家或者地區(qū)的應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法經(jīng)驗(yàn)表明：制定應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法不僅是必要的，也是可行的，更符合國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化立法的趨勢(shì)。氣候變化專門立法通過(guò)對(duì)國(guó)家氣候變化應(yīng)對(duì)目標(biāo)、政策、理念、原則、制度等的全方位的規(guī)定，不僅為氣候變化應(yīng)對(duì)主管部門對(duì)碳排放進(jìn)行監(jiān)管提供法律依據(jù)，而且可以有力地促進(jìn)全社會(huì)的低碳發(fā)展，在積極應(yīng)對(duì)氣候變化的過(guò)程中發(fā)揮重要作用。