在《用能權有償使用和交易制度試點方案》出臺之前，用能權交易的主要政策演進如下：

  2012年黨的十八大報告中就提出，積極開展節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度。

2014年，國務院印發的《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》提出，建立碳排放權、節能量和排污權交易制度，加快制定節能量交易工作實施方案，依托現有交易平臺啟動項目節能量交易。

2014年11月，國務院辦公廳發布《能源發展戰略行動計劃（2014—2020年）》，正式提出了中期能源消費及煤炭消費總量的雙控目標，即到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸標煤左右（后調整為50億噸標準煤），煤炭消費總量控制在42億噸左右。

2015年9月下旬《生態文明體制改革總體方案》提出，推行用能權和碳排放權交易制度。結合重點用能單位節能行動和新建項目能評審查，開展項目節能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權交易。建立用能權交易系統、測量與核準體系。這是中央文件首次提及用能權交易的概念。

2015年10月29日中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，創新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易市場。推行合同能源管理和合同節水管理。

2016年4月27日工信部發布的《工業節能管理辦法》提出，各級工業和信息化主管部門應當培育節能服務產業發展，支持節能服務機構開展工業節能咨詢、設計、評估、計量、檢測、審計、認證等服務，積極推廣合同能源管理、節能設備租賃、政府和社會資本合作模式、節能自愿協議等節能機制。科學確立用能權、碳排放權初始分配，開展用能權、碳排放權交易相關工作。

2016年9月21日國家發改委網站發布《用能權有償使用和交易制度試點方案》提出在具有代表性的浙江省、福建省、河南省、四川省開展用能權有償使用和交易試點。