在應該對氣候變化的過程中，排放權交易機制成為許多地區、國家、地方實現溫室氣體減排目標的重要政策工具。[1]排放權交易體系是一個人為創制、需要設計的市場。[2]從排放權交易體系設計的角度看，用排放權交易體系實現減排，大體上可以劃分為兩個階段：第一是在交易發生之前的配額初始分配，第二是構造一個可以讓排放權配額和許可進行交易的市場框架。[3]

 

從理論上說，按照科斯定理，無論采取何種分配方法，配額初始分配不會影響到排放權交易體系的效率；但從實踐角度講，由于交易成本的存在，配額初始分配方法對排放權交易體系的公平和效率具有重要影響，也是排放權交易體系設計過程中，最具爭議的話題。

 

排放權交易市場有兩種基本的構造方式：即“總量-交易”模式和“基準線-信用”模式。在“基準線-信用”模式下，排放主體的配額實際是通過自身減排努力“掙”來的。因此配額分配的討論語境，主要是“總量-交易”模式。目前全球范圍內的25個排放權交易體系，其構造方式主要是“總量-交易”模式。[4]本文所討論的配額分配，是在總量設定之后，將具有稀缺性的排放配額，從國家轉移至符合條件的溫室氣體排放源的過程。

 

排放權配額獲得即取得排放權，有無償和有償兩種方式。前者主要有依“祖父原則”（grandfathering）取得和依“標桿原則”（benchmarking）取得之分，后者有依固定價格取得和依拍賣取得之別。[5]

 

出于政治接受性、保持碳交易體系平穩過渡和防止碳泄露等原因，世界各國在碳排放權交易制度建立初期基本上都選擇免費分配方式，在運行一段時間后，逐步過渡到有償分配。[6]配額免費分配會讓排放權交易市場的設計和運行產生若干難以難題。第一是政府必須事先制定免費分配的計算方法，為此一方面需要進行大量的前期研究和數據搜集，另一方面由于各種不同的計算方法對企業產生的影響不一樣，需要對不同企業的利益訴求進行協調。第二是由于信息不對稱，沒有一套免費配額的計算方法是絕對完美的，尤其是在碳市場交易運行之后，企業可能增加節能減排的研發，導致配額相對超發，影響碳市場中的配額價格。第三是企業免費獲得配額后，一方面可以將成本轉嫁給消費者，另一方面又可以出售配額獲利，由此獲得“意外之財”（windfall profit）。[7]在中國目前排放權交易體系設計中，由于許多行業，特別是電力行業的價格管制，將履行減排義務的成本轉嫁給消費者的空間很小，但將免費獲得的配額在市場上出售，仍然使企業有強大的經濟動機，在與政府關于配額分配的博弈中，盡可能多獲得配額。由于上述問題的存在，配額的免費分配將會導致市場的扭曲。“由于免費分配導致的持續扭曲，對于現有的排放權交易體系而言，退出免費分配、轉向配額拍賣十分重要”。[8]

 

排放權本質上是一種公共物品，對配額進行免費分配，無論是基于產出還是基于排放，都是缺乏效率且不夠公平的。通過市場競價的方式進行分配，可以把配額分配給對其估價最高的主體，充分發揮配額的經濟價值。另一方面，拍賣的收益可以用來資助應對氣候變化的環保措施，減少相關具有扭曲效應的稅收。[9]

 

我國自啟動排放權交易試點以來，在初始配額分配方法上，一直進行不斷探索。實際使用的方法除拍賣外，包括了祖父法和標桿法的各種變型，總共達到9種，其中有6種免費分配方法體現了動態調整的“更新原則”。[10]這種動態調整的思路，體現了盡可能糾正免費分配所帶來的市場扭曲的努力。但即便是進行動態調整，也不能完全消除免費分配帶來的扭曲。[11]只有拍賣才能充分體現“污染者付費”原則，使減排成本完全內部化。

 

國家發改委2014年12月10發布的《碳排放權交易管理暫行辦法》第九條規定，“排放權配額分配在初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配比例。”第十一條規定，“國務院碳交易主管部門在排放配額總量中預留一定數量，用于有償分配、市場調節、重大建設項目等。有償分配所取得的收益，用于促進國家減排以及相關的能力建設。”因此，盡管目前來看，在我國排放權配額分配中拍賣的比例過低，[12]但在可以預見的未來，配額拍賣有望更為活躍，規模更大。研究配額拍賣的規則設計，具有切近的理論和現實意義。