2022年6月7日，美國民主黨參議員懷特豪斯（Sheldon Whitehouse）聯合另外三位民主黨參議員向參議院金融委員會提交了一個設立碳邊境調節機制（CBAM，俗稱碳關稅）的立法提案，名為《清潔競爭法案》（Clean Competition Act，下簡稱CCA）。這個提案呈現了一種明顯不同于歐盟碳關稅的新設計。此外，相較于此前出現的“美國版碳關稅”方案，CCA的最大的亮點在于它所規定的碳稅義務，既適用于高碳的進口產品也適用于高碳的美國產品。雖然目前CCA的文本還沒有公開，但鑒于其特殊意義，筆者暫根據已掌握的信息對其略作介紹和分析。

一. 《清潔競爭法案》的碳關稅基本設計

CCA的基本邏輯是，以美國產品的平均碳含量為基準線，對碳含量超過基準線的進口產品和美國產品均征收碳費。

1. 產品范圍

在CCA下，碳稅的征收對象是一些能源密集型的初級產品，包括化石燃料、精煉石油產品、石化產品、化肥、氫氣、己二酸、水泥、鋼鐵、鋁、玻璃、紙漿、紙張和乙醇。

2. 碳含量基準線

生產上述初級產品的美國企業，如果負有向美國環保署（EPA）報告溫室氣體排放量的義務（即GHGRP報告義務），則須向美國財政部報告其排放量、電耗和產量。根據這些數據，美國財政部將計算出每一種美國產品的平均碳含量（覆蓋范圍一和范圍二排放），并以此作為基準線。在2025年至2028年期間，這個基準線每年下調2.5%。從2029年起，基準線每年下調5%。

3. 對高碳美國產品和進口產品均征收碳費

從2024年開始，不論是美國產品還是進口產品，如果其碳含量低于基準線（即美國同類產品的平均水平），則無需繳納碳費。反之，如果碳含量超過基準線，則對超出部分征收55美元/噸的碳稅。這個碳稅標準每年上浮5%。

4．進口產品范圍向下游延伸

在2024和2025年，進口碳稅只適用于上面第1點提及的產品范圍，即一些能源密集型的初級產品。但是從2026年起，產品范圍開始向下游延伸——如果進口的加工產品中含有500磅的涉稅初級產品，也要被征收碳費（例如，如果一臺進口機床中的鋼鐵含量達到500磅，也要繳納碳費）。到2028年，這個門檻將進一步降低到100磅初級產品。

那么對于美國生產的加工產品，如果含有500磅美國生產的涉稅初級產品，是不是也要收碳稅呢？目前看是不用。這里的邏輯似乎是，美國生產的加工產品已經從其上游初級產品那里繼承了碳稅成本。但其實這里有漏洞，因為美國的垂直整合企業有可能規避掉高碳初級產品的碳費。

CCA還規定，加工產品的原產地以其包含的初級產品決定；加工產品中如包含多種初級產品，則其碳費為各種初級產品的應繳碳費之和。這一定會引出一系列非常復雜和棘手的技術問題。不過現在是碳關稅的拓荒時代，既然沒有任何國際規則和共識，各國都可以充分發揮創造力。

5. 如何確定進口產品的碳含量

進口產品的碳含量采用原產國的行業平均碳強度。如果原產國的排放數據不可靠或無法驗證，則采用該國整體經濟的碳強度（economy-wide carbon intensity）。而“來自透明經濟體的生產者”可以使用自己的碳強度，也就是說不使用行業平均值。最后這一句話非常眼熟，似乎又預示著某種“非市場經濟”待遇。

6. 出口退稅和“窮國”豁免

美國生產的初級產品在出口時可享受碳稅返還，但美國生產的加工產品則無此待遇。另外CCA還規定，對來自最不發達國家的進口產品實行豁免。

二. 《清潔競爭法案》的設計或許比歐盟的CBAM更合理

《清潔競爭法案》體現了不同于歐盟CBAM的一種新的碳關稅設計。歐盟CBAM是針對進口產品的全部“內嵌排放”（embedded emissions）征收邊境碳稅。而CCA則是僅對進口產品超出基準線（美國同類產品的平均碳含量）的那部分排放征收邊境碳稅。換言之，歐盟CBAM是對進口產品的“絕對碳含量”征稅，而CCA則是對進口產品的“相對碳含量”征稅。

這兩種不同的碳關稅設計會產生截然不同的效果。由于歐盟CBAM征收的邊境碳稅是完全鏡像歐盟的碳價，所以整個政策的背后邏輯是，所有進口產品的單位碳排放成本必須與歐盟產品的單位碳排放成本持平。在歐盟的措施下，中國生產的鋼鐵即使比歐盟的鋼鐵更“綠”，也無法免交碳關稅。但是另一方面，由于歐盟在計算邊境碳稅時要扣除進口產品在本國已支付的碳價，所以只要中國的碳價與歐盟的碳價相同，那么不論中國鋼鐵的碳含量是高還是低，都可以完全免交碳關稅。這種政策設計的客觀效果就是刺激各國的碳價上升至與歐盟相同或接近的水平。

再看CCA的情況。由于CCA關注的是“相對碳含量”，所以只要中國生產的鋼鐵和美國鋼鐵的平均水平一樣“綠”，那么在進入美國時就可以免交邊境碳稅。這個結果并不受中國碳價高或低的影響。所以在CCA下，國外生產者會有更大的動力去降低自己的碳含量，這比去影響本國碳價要現實的多。雖然歐盟CBAM也有向國外生產者傳遞減碳壓力的效果，但它更直接的效果是懲罰低碳價國家的生產者。相比之下，CCA并不關注外國碳價，它直接懲罰高排放的國外生產者，但同時也懲罰高排放的美國生產者。

三. 其他

筆者認為，CCA的設計者選擇“相對碳含量”是很聰明的一招，它繞開了美國沒有碳價的問題。

對進口產品征收碳關稅需要一個參照物，或者說一個理由。在歐盟的CBAM下，這個參照物是歐盟的碳價，也就是歐盟產品的碳成本。CBAM的邏輯是，進口產品的碳成本如果低于參照物，就會發生“碳泄漏”（歐盟產業外遷），就會有不公平競爭，所以要通過征收碳關稅來抬高進口產品的碳成本。

但是到了美國這里，就拿不出碳價做參照物，因為美國既沒有全國性碳市場，也沒有碳稅。怎么辦？美國的立法者起初一直糾結于確定美國產品的碳成本。去年7月19日，在歐委會的CBAM方案公布后5天，美國的兩位議員就拿出了一個美國版的碳關稅立法提案“FAIR法案”。它以美國企業承擔的環境合規成本作為碳成本。這個說法非常牽強，而且環境合規成本也很難量化。

現在CCA的設計者跳出了這種思維定式，不再糾結于碳成本，直接把美國產品的平均碳含量作為參照物。從可操作性上看，這比量化美國產品的碳成本要簡單一萬倍。當以平均碳含量為參照物時，CCA的邏輯就變成了：進口產品必須和美國產品一樣“綠”。如果產品不夠“綠”，不管它是進口的還是美國生產的，都要征收碳稅。由于這個碳稅并不來自于一個客觀參照物（例如碳市場價格），所以它可以是55美元/噸，也可以是155美元/噸，只要平等地適用于進口產品和美國產品就沒有問題。

最后說一下預后。對碳關稅的質疑主要來自共和黨。但筆者的感覺是共和黨議員的態度正在發生潛移默化的轉變。越來越多的共和黨人開始對碳關稅持 開放的態度，這與一年前的情況明顯不同。目前碳關稅已經吸引了民主與共和兩黨議員的興趣。雖然現在預言美國的碳關稅立法前景還為時尚早，但整個天平正在向支持的一邊緩慢傾斜。