1.5.1 國際層面

在國際層面上，報(bào)告認(rèn)為：氣候變化是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，屬于全球公共物品的范疇，因此有效減緩氣候變化需要國際合作，在全球范圍內(nèi)共同行動。。盡管目前國際氣候變化合作機(jī)制存在多樣化趨勢，但是《公約》仍然是應(yīng)對氣候變化國際合作的主渠道。2007年之后《公約》下的相關(guān)活動促進(jìn)了更多的國際層面氣候變化合作機(jī)制的產(chǎn)生，《京都議定書》為進(jìn)一步加強(qiáng)國際合作提供了實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。

報(bào)告歸納了設(shè)計(jì)國際氣候體制的諸多要素，如體制模式的集權(quán)程度、體制目標(biāo)（包括減排目標(biāo)）、法律約束力、靈活機(jī)制、公平的分擔(dān)努力方法等。報(bào)告還提出了評價國際氣候體制的4個基本標(biāo)準(zhǔn)：環(huán)境效果、總體經(jīng)濟(jì)績效、分配影響和制度可行性，并用這4類標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)行與建議中的未來國際氣候體制進(jìn)行了評估。報(bào)告以集權(quán)程度和在目標(biāo)與手段之間的側(cè)重程度為兩個維度，對現(xiàn)有國際氣候相關(guān)體制的不同形式和內(nèi)容進(jìn)行了一個全景概括，體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中體制發(fā)展的多樣性、復(fù)雜性及利益相關(guān)者的廣泛性，為對各種國際合作倡議做出定位給出了參考。報(bào)告還對全球氣候體制與全球貿(mào)易體制及諸如保護(hù)臭氧層的蒙特利爾議定書之間的關(guān)聯(lián)和互動進(jìn)行了評估。

1.5.2 區(qū)域、國家與次國家層面的體制與政策評估

在區(qū)域和次國家層面對氣候政策進(jìn)行深入評估是AR5政策評估部分的亮點(diǎn)。在第四次評估報(bào)告（AR4）中，IPCC評估了國家和全球的氣候變化政策，但并沒有從跨國的區(qū)域和國內(nèi)的地區(qū)層面對區(qū)域氣候變化政策進(jìn)行評估。自AR4發(fā)布以來，由于超越國家層面的區(qū)域一體化及區(qū)域合作日趨緊密，這些區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理區(qū)位上具有各向異性，區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易及能源合作不可避免地對區(qū)域內(nèi)各國的減緩政策產(chǎn)生重要影響。隨著歐盟碳交易的實(shí)施，跨國的區(qū)域氣候變化合作也日益引起研究者的重視。而在地區(qū)層面，氣候變化政策也在次國家的地區(qū)層面日益深入。因此AR5在政策評估中設(shè)專章對區(qū)域發(fā)展與合作進(jìn)行了評估，并對次國家的氣候政策與制度進(jìn)行了深入評估。這表明一個貫穿全球、區(qū)域、國家與次國家的多層次立體氣候政策體系正在全球主要地區(qū)形成。

AR5按經(jīng)濟(jì)及地理因素將全球分為10個區(qū)域，并從減緩能力和采用新技術(shù)能力兩個角度分析了區(qū)域差異。評估結(jié)果顯示：由于各區(qū)域在發(fā)展水平、資源稟賦、能源政策及國際貿(mào)易分工等領(lǐng)域的差異顯著，因而各區(qū)域減排的能力和潛力也各不相同。例如，城市化對各區(qū)域的排放影響差異顯著，發(fā)展中國家由于城市化進(jìn)程常伴隨工業(yè)化，因而城市人均排放要高于全國人均水平，而發(fā)達(dá)國家則相反。在區(qū)域評估中，由于中國所在的東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增加、發(fā)展程度較高，因而在評估中備受矚目。例如評估指出東亞區(qū)域在1990—2010年間的溫室氣體排放增長了超過70億t，約占全球排放增量的63.4%，其中因煤排放增加約44億tCO2。評估發(fā)現(xiàn)減排的潛力和能力之間存在倒掛，減排潛力大的區(qū)域也是發(fā)展水平較低的區(qū)域。但由于不發(fā)達(dá)區(qū)域的人力資本、融資成本和技術(shù)吸收能力也相對較弱，因此實(shí)現(xiàn)這些減排潛力面臨技術(shù)與資金的巨大挑戰(zhàn)。目前在氣候、技術(shù)及貿(mào)易領(lǐng)域均有若干區(qū)域合作應(yīng)對氣候變化的范例，但由于區(qū)域的一體化程度不高，目前大部分的區(qū)域合作并沒有發(fā)揮理想的作用。甚至對于區(qū)域一體化程度較高的歐盟，其引入的歐盟排放權(quán)交易體系，由于經(jīng)濟(jì)下滑、排放目標(biāo)的不確定性等種種原因也未能發(fā)揮預(yù)期的效用。未來應(yīng)對氣候變化的區(qū)域合作機(jī)制可以作為全球氣候機(jī)制的一部分，為區(qū)域合作應(yīng)對氣候變化發(fā)揮更大的作用。

在國家和次國家的氣候變化政策評估上，AR5與前次評估相比，首先拋棄了原有對氣候政策和非氣候政策的劃分，承認(rèn)大部分政策雖然并不是為應(yīng)對氣候變化單獨(dú)設(shè)計(jì)的，但產(chǎn)生了顯著的減排協(xié)同效益，因而不應(yīng)當(dāng)被排除在政策評估范圍之外；而很多減緩政策也具有環(huán)境及能源安全等協(xié)同效益，也不能簡單地歸類為氣候政策。自AR4以來，各國在應(yīng)對氣候變化的相關(guān)政策和立法上均有了顯著的進(jìn)展，但目前各國的行動力度仍然不足以實(shí)現(xiàn)全球溫升2℃的目標(biāo)。在諸多的政策工具中，管制政策（如能效標(biāo)準(zhǔn)）和信息政策（如能效標(biāo)簽）應(yīng)用最為廣泛，但其產(chǎn)生的回彈效應(yīng)在程度上仍有爭議。評估突出了碳稅、排放交易和減少化石燃料補(bǔ)貼這幾種政策手段，指出這些政策對減排的效果取決于其松緊程度。而在多個政策同時作用的情況下，減排的結(jié)果取決于約束最強(qiáng)的減排政策，因而政策實(shí)施的效果并非“1+1=2”。在多個政策同時作用或者多個次國家地區(qū)采取不同政策工具時，各政策工具之間也有協(xié)同和權(quán)衡。技術(shù)政策作為其他減緩政策的補(bǔ)充需要從技術(shù)拉動和需求驅(qū)動同時著力。自AR4以來，可再生能源優(yōu)惠電價和配額標(biāo)準(zhǔn)的普遍實(shí)施極大推動了全球的可再生能源發(fā)展，但政策的經(jīng)濟(jì)有效性尚存爭議。同時AR5不僅對政策進(jìn)行了評估，也強(qiáng)調(diào)了制度在創(chuàng)造激勵和引導(dǎo)決策方面的重要性。評估指出政府規(guī)劃和在有關(guān)領(lǐng)域的公共投資是實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型的重要條件，而政府與企業(yè)之間自愿減排協(xié)議的成功實(shí)施也極大地依賴行業(yè)協(xié)會等重要的制度支撐。由于發(fā)展中國家在信息、知識、工具及技能方面的能力制約，極大限制了發(fā)展中國家采取有效減緩政策和可持續(xù)發(fā)展議程的程度。因而從福利和公平的角度，對發(fā)展中國家的減緩與適應(yīng)提供融資至關(guān)重要。

本次評估報(bào)告極大地豐富了政策評估的范圍和內(nèi)容，從國際、區(qū)域、國別和次國別等多個層次全面評估了最新的政策進(jìn)展，并從制度和治理等視角豐富了政策評估的內(nèi)容。雖然由于政策實(shí)施環(huán)境的復(fù)雜性和多樣性，目前還難以對政策工具進(jìn)行全面的定量評估，但目前的評估已經(jīng)更加側(cè)重政策工具之間的互動與協(xié)調(diào)。政策協(xié)調(diào)與集成及相關(guān)政策在不同領(lǐng)域的協(xié)同效益評估可能成為未來評估報(bào)告的熱點(diǎn)問題。