2024年8月印發的《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》提出，“碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價考核制度。”碳排放總量控制制度是牽引我國向碳達峰碳中和目標邁進的一條主線，決定各項節能降碳制度和政策，包括《可再生能源法》將要建立的若干重要制度的功能定位。

本文從相關制度的國際經驗出發，探討碳排放總量控制制度在我國實施的可行設計，并基于此對《可再生能源法》修改涉及的相關議題開展討論。

考慮我國國情前提下適當吸收歐洲碳總量控制制度成熟經驗

歐盟和英國經過二十年左右的發展，逐漸建立起較為成熟、自上而下（從歐盟到各成員國，從英國到英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭）的碳排放總量目標控制制度。這一制度從法律形式上，明確要求了定期應根據應對氣候變化進程，更新未來一段時期內的排放總量控制目標。排放總量控制目標通過碳排放權交易市場（即碳市場）和碳市場之外的排放控制機制保障完成。

歐盟和英國均長期以碳市場作為基于市場的核心減排政策工具，控制碳市場所覆蓋行業的排放。碳市場作用顯著，其覆蓋排放相對于總量的比例已從運行之初的一半左右下降到當前的40%，并發揮了發現碳價格的關鍵作用。此外，有償分配碳配額的收入已成為應對氣候變化財政資金的重要來源。歐盟和英國之內各行政區域的碳市場覆蓋行業一致、規則統一，配額有償分配比例較高且上游產業的碳排放成本可以通過商品價格（如電價）變化充分傳導到下游終端用戶，保證了碳市場實現較高的減排經濟效率。未來，歐盟和英國碳市場有可能進一步擴大行業覆蓋范圍、提升排放覆蓋比例。

在碳市場高效運行的基礎上，在自上而下進行各行政區域排放控制目標分解時，只需根據碳減排責任分攤原則，分解碳市場覆蓋范圍之外的排放，而無需考慮各行政區域之間的碳排放權交易情況以及各區域之間電力交換、綠證交易涉及的間接排放轉移。歐盟的責任分擔機制、英國到各構成國的碳預算劃分均采用此種形式。此種設計能在最大程度上保持基于市場的政策工具的減排經濟效率，也能夠兼顧區域發展公平性。

我國在建立碳排放總量控制制度過程中，同樣面臨排放控制目標向下分解，碳市場和其它各項節能降碳政策工具協同設計的重要問題，歐盟和英國經驗具有參考價值。在吸收國外經驗過程中，需要注意我國與歐盟、英國在國情方面的三個重大區別：第一，我國的發展階段和產業特征決定碳排放達峰后難以迅速大幅下降；第二，碳市場、可再生能源發展保障機制及其它主要節能降碳政策已有較為明確的部門分工，若進行重大調整需要多部門密切配合；第三，碳市場在一段時期內還將保持基于強度控制的設計框架、配額的有償分配比例不宜過高，碳成本向下游傳導能力有限，例如碳價在電力市場建設過程中通過電價向下游傳導的能力尚不通暢。因此，吸收歐洲經驗設計我國碳排放總量控制制度時，需充分考慮國情差異，系統謀劃制度設計。

我國碳排放總量控制制度下各政策工具功能定位

統籌效率與公平始終是制度設計，特別是應對氣候變化制度設計討論中的核心命題。下好碳排放總量控制的“全國一盤棋”，需要充分考量在建設統一大市場、提升制度效率的同時，兼顧區域和行業公平。

從效率角度出發，基于市場的政策工具需要“大市場”打破區域和行業界限，實現更大范圍的資源優化配置，這也是歐盟和英國在排放目標自上而下分解時，不考慮也不干預碳市場覆蓋排放的重要原因。我國的碳排放權交易市場是全國統一的生態環境市場的重要組成部分，應實行全國統一的規范標準和交易監管機制；不同省份企業之間排放權交易情況不應影響各省減排目標實現，否則將不可避免地出現地方保護、市場分割的情況。因此，對于全國碳市場覆蓋行業企業的排放總量，應由碳市場統一管理，各省企業之間排放權（以及溫室氣體自愿減排量）交易情況不應計入各省管控的排放量。

支持非化石能源電力占比穩步提升是降碳政策體系設計的關鍵目的。當前電力行業碳排放占我國碳排放一半左右，未來各行業用能的電氣化又是重要的降碳策略，因此電力行業是我國實現“雙碳”目標的主戰場。電力行業的直接排放全部來自火電，其降碳的核心路徑是加快零排放的非化石能源技術替代火電。然而，雖然當前火電排放已由全國碳市場管控，但是碳價尚未具備充分傳導的條件，導致非化石能源電力相對火電競爭力基本未因碳價而提升，建立額外機制激勵非化石能源電力發展十分必要。因此，建議在由全國碳市場管控火電排放的基礎上，出臺支持非化石電力占比穩步提升的制度設計。

具體而言，應根據國家整體規劃，進一步支持水電、核電裝機提升；從可再生能源規劃目標推動和消納權重拉動兩個層面，建立保障風能、太陽能、地熱能等可再生能源裝機規模以及發電量占全社會用電量比重持續增長的市場化機制，體現可再生能源發電相對于火電的環境價值，從而實現可再生能源支持制度和其它節能降碳政策有效銜接。相應地，電力間接排放無需在各省碳排放管理中進行考慮，各省間電力和綠證交易情況也不應計入各省管控的排放量。

在上述討論的基礎上，各省碳排放管理應當覆蓋的排放范圍（省管碳排放）即為碳市場覆蓋范圍之外的部門排放，其目標設定的重要原則是公平。國家主管部門應會同各省根據全國碳排放總量控制要求和各省經濟社會發展水平、區域和功能定位、相關行業特點，充分考量區域公平，自上而下地合理分解碳市場覆蓋范圍之外的部門排放控制目標，建立有效的綜合評價考核制度和排放預算管理制度，并設計補充性的命令控制型政策工具，推動相關部門減排。

碳排放總量控制需“雙輪驅動”支持可再生能源發展

可再生能源支持制度是電力市場資源優化配置功能的重要補充。雖然我國可再生能源在發電側已逐漸形成對傳統煤電的競爭優勢，但是在其發電占比不斷提升的背景下，可再生能源入市后承擔的調節成本將日益上升，棄風棄光率也將逐漸上升，未來可再生能源項目從電力市場獲得收益的不確定性也將大幅提升。電力市場理論研究指出，未來電力市場形成的價格信號雖然能夠指導電力系統短期高效運行，但其保障可再生能源和調節資源投資和成本回收的難度將日益上升，尚需政府主導的保障制度和電力市場機制之外的其他機制支持。當前，可再生能源環境效益尚未通過碳定價充分體現，通過《可再生能源法》實現規劃目標推動和消納權重拉動的“雙輪驅動”，對于支持可再生能源電力占比穩步提升至關重要。

規劃目標推動層面，國家應制定全國可再生能源開發利用中長期總量目標和可再生能源在能源消費中的最低比重目標，并會同各省制定相應的省級目標，據此編制國家和省級可再生能源開發利用規劃。為支撐規劃目標完成，國家和各省應確定全國和本省可再生能源開發建設年度最小規模，這一最小規模可通過政府授權差價合約制度（可持續發展價格結算制度）保障實施。

消納權重拉動層面，國家應根據全國可再生能源開發利用規劃確定在規劃期內應達到的可再生能源發電量占全社會用電量的比重，并會同各省設定分省最低權重，及時向社會公布多年期目標。之后，各省應按年度組織制定本省可再生能源電力消納實施方案，并將消納責任落實到省內各供售電和用電主體。上述責任主體可通過實際消納可再生能源電量、自主轉讓超額完成的可再生能源電力消納量和自愿認購可再生能源綠色電力證書等方式完成消納。對于未履行義務的市場責任主體，應規定承擔的法律責任，有效發揮權重制度約束力。

上述兩個層面的可再生能源支持制度設計應當明確各省可再生能源消費權重逐年提升的任務，推動各省以省內新增可再生能源發電量（由差價合約機制托底的年度最小規模，以及機制之外市場驅動的裝機實現）、跨省外購電量（由大基地、跨省中長期交易、跨省實時交易實現）和跨省外購綠證三種形式完成任務，從而有效銜接綠證與其它節能降碳政策。

本次修法的一項重要任務是通過有為政府和有效市場形成合力，面向“雙碳”目標和國民經濟發展目標，推動可再生能源持續健康發展、保障能源系統安全穩定。在碳總量控制制度的建立完善過程中，《可再生能源法》框架下的可再生能源支持制度與《可再生能源法》框架外的各項節能降碳政策工具的定位與銜接機制設計至關重要。這一設計需要加強系統思維，使得各制度各就其位、各司其職，共同助力實現“雙碳”目標。