以法律形式來應對氣候變化是當今世界的普遍做法，如英國、德國、歐盟、美國、韓國、日本、南非、印度、巴西、菲律賓等皆是如此。中國同樣十分重視氣候變化領域的立法。2009年8月，全國人大常委會第10次會議通過《關于積極應對氣候變化的決議》，提出把氣候變化的相關立法納入到立法工作議程。隨后，國家發改委作為氣候變化的主管部門將《中華人民共和國應對氣候變化法》的起草工作列入《國家發展與改革委員會2011-2015年立法規劃》之中。不僅如此，中國政府還積極參與國際氣候治理談判，[9]并為巴黎氣候協定的簽字發揮了重要的、建設性的作用。[10]與此同時地，中國還在國內七省市開展了以地方立法或部門規章為基礎的碳排放交易試點，[11]并于2017年12月宣布開展全國碳交易市場的建設。[12]在氣候變化立法方面，除了正在進行的《中華人民共和國應對氣候變化法》的起草工作之外，國家發改委已于2016年向國務院提交了《碳排放權交易管理條例（草案）》。從目前《應對氣候變化法》草案的條文來看，減緩在氣候變化應對方面占據更加重要的地位，盡管草案堅持減緩與適應并重的原則。本文認為，基于中國的國情，在立法上理應更加突出適應在應對氣候變化領域的重要地位和作用，并應在《應對氣候變化法》中明確我國適應氣候變化的指導思想、立法宗旨和目標。 

1. 正確認識適應氣候變化所面臨的基本國情

我國適應氣候變化，不同于發達國家和其他發展中國家，是在特定的國情和特有的發展背景下進行的。包括：（1）中國復雜的氣候條件和脆弱的生態環境決定了中國氣候適應問題之嚴峻性；（2）適應性活動是在相對缺乏資金和技術的基礎上發展的，我國眾多的人口和較低的經濟發展水平決定了中國氣候變化適應性活動必須兼顧發展的任務；（3）我國正處于工業化和城市化發展的進程中，中國所處的發展階段和當前能源結構決定了我國控制溫室氣體排放面臨與經濟發展、經濟結構轉型、產業升級更新等巨大的沖突與矛盾，也孕育著走出能源困境、發展的轉機與機遇；（4）中國國家氣候變化制度既要考慮減緩與適應這雙重目標，又要兼顧經濟發展和社會福利增長之迫切需要。正如有的專家所指出的那樣，“減緩全球氣候變化是長期、艱巨的挑戰，而適應氣候變化是更為現實、緊迫的任務”。[13]

正確認識我國適應氣候變化所面臨的基本國情和目標約束，有助于我們理性面對氣候變化給我們帶來的挑戰和機遇，認識適應氣候變化問題的本質，找準適應氣候變化問題的切入點和著力點。

2. 確立我國氣候變化適應性立法應秉持的指導思想

（1）將適應戰略與環境保護戰略緊密結合起來

適應氣候變化與環境保護之間，既有一致的領域，又存在矛盾的方面。氣候變化與大氣污染在形成原因上關系密切，減少溫室氣體排放對大氣污染控制具有顯著的協同效應。跨區域大氣污染的有效治理也直接有利于我國各地方政府在應對氣候變化問題上的長效合作。[14]為了避免氣候變化給我國生態環境造成不良影響，必須把適應氣候變化戰略和環境保護戰略緊密結合起來，統籌協調。途徑包括：一是通過在水資源、農業、森林、草原、海岸帶等領域采取積極的適應氣候變化的措施，使氣候變化對生態環境的負面影響降到最低限度；二是將適應氣候變化與環境保護緊密結合起來，統籌考慮氣候變化的影響，盡量控制對生態環境造成破壞的適應措施，更多地采取有利于生態恢復與重建的措施，在適應氣候變化的過程中，堅持風險預防原則和環境影響評價制度，將環境風險降低到最小。

（2）重視規劃和適應性政策制定的系統性、前瞻性

從生態文明建設的視角認識適應性問題的重要性，綜合評估氣候風險和適應環境的脆弱性，積極主動適應；以氣候風險和自然響應機制研究成果為依托，科學適應；重視適應規劃的指導作用，積極利用現有平臺，加強風險評估的科學性和權威性，增強風險評估和脆弱性分析在適應戰略制定中的支撐作用。

根據當前研究成果，適應性規劃應遵循的科學程序包括：A.界定氣候變化風險；B.評估生態系統脆弱性；C.未來社會經濟情景預估；D.評估社會經濟系統脆弱性（風險影響評估）；E.適應政策選擇；F.適應成本效益分析；G.適應戰略/規劃的制定。

（3）重視氣候變化適應性技術規范標準在政策制定中的基礎作用

遵循科學嚴格的技術規范，進行氣候變化風險的評估，區域適應性目標的整合，脆弱性和不確定性邊界的界定，潛在適應政策措施的識別，適應性政策措施實施的監測與評估，適應政策和措施的優化及示范等流程。

（4）建立跨部門跨地區協作機制

應對氣候變化涉及多部門工作，政府權威的協調者角色在涉及多方共同參與的長期項目中起到了至關重要的作用。多部門協作包括政府各部門之間的協作，例如，生態環境、城鄉建設、交通運輸、水利、農業、衛生、林業、氣象和海洋等行政主管部門，也包括政府行政主管部門與利益相關者之間的協作，如公眾、科學家、企業、社會組織、媒體等。在跨部門協作方面，墨西哥的氣候變化部際委員會（CICC）機制具有重要參考價值。在跨地區協作方面，我國在大氣污染防治領域的區域聯合協調機制可供借鑒。

（5）制定氣候變化國家戰略規劃時應將災害風險管理納入其中

氣候變化國家戰略規劃應對氣候風險也就是氣候變化可能帶來的災害風險進行詳細分類，同時對不同級別、不同類型的氣候風險所涉及到的部門也應進行系統分析，探索多種形式的應對氣候變化和減少災害風險的資金支持,進一步提高應對極端氣象災害的綜合監測預警能力、抵御能力、減災能力，[15]增強氣候變化適應能力。

（6）建立應對氣候變化和減輕災害風險的信息共享機制

應當建立應對氣候變化和減輕災害風險的信息共享機制，墨西哥的經驗值得參考。根據墨西哥2012年的《氣候變化基本法》，墨西哥成立了國家生態與氣候變化組織（INECC），其職責包括開展氣候變化的學術培訓，評估委員會（EC）有公開氣候變化政策評估結果和建議的義務，同時搭建風險地圖冊和氣候變化信息系統作為信息交流平臺。

3. 確立我國氣候變化適應性立法的宗旨和目標

（1）轉變經濟發展模式，選擇綠色、循環、低碳發展。轉變我國高污染、高能耗、高投入的現行工業化模式，促進工業轉型升級，倡導綠色、循環、低碳發展，這將是中國氣候變化立法需要構建的制度重點和目標。應對氣候變化問題與經濟社會發展問題的解決可能相互對立,但對于中國而言,已沒有兩者擇其一的回旋余地。中國薄弱的生態底線決定了尚處于工業化進程中的中國只有選擇進行經濟轉型，[16]摒棄化石能源依賴型的工業化模式，發展綠色經濟、循環經濟、低碳經濟，才能同時到達工業化和生態文明的雙重彼岸。

（2）確立減緩與適應在應對氣候變化立法中的中心地位，并突出適應性法律制度的優先性。控制溫室氣體是減緩的基本路徑，減少人為溫室氣體的排放、保全和強化“匯”的吸收都有利于控制大氣中溫室氣體的濃度。同時，減少人為溫室氣體排放實際上就是要求抑制或者放棄舊有的工業化模式,尤其是作為其基礎的能源結構。保全和強化“匯”的吸收實際上就是保全和強化自然生態，尤其是自然生態的凈化和循環功能。突出適應性制度的優先性，有助于變被動適應到主動適應和規劃適應，將減緩政策融入到增強適應能力建設之中，以發揮更大的制度效益。

（3）將減緩和適應統一在自然生態建設與保育的過程中。減緩具有修正傳統發展方式的作用，同時增強適應氣候變化的能力；一定程度上，適應是減緩的目的，也是發展的基石。因此，減緩和適應不是非此即彼、互相排斥的關系，二者在一定范圍內能夠發揮協同效應，即提高對氣候變化的適應能力可以減少溫室氣體排放的壓力；反之，有效減少溫室氣體的排放可以降低未來氣候變化的速度和幅度，從而減輕適應氣候變化的壓力。盡管如此，以減緩為導向的政策法律體系必然導致適應能力的降低，由于二者本質上的不同。[17]減緩和適應的區別主要體現在以下方面：減緩的規劃、措施可以在國際和國內層面上達成統一，而適應具有很強的地域性，其戰略或措施需要從地區、社區、個人層面進行考量和設計。[18]受制于經濟社會條件,適應性立法須為經濟社會條件的適應性改善設定規則并提供便利。由于受制于氣候等自然條件，適應性立法須研究并合理遵循適應之自然作用規律，反思并重塑人在健康自然生態中得以適應的基本秩序，以此指導人的行為與人際法則，包括經濟社會條件的發展規則。[19]

（4）為增強適應能力提供制度保障。適應性立法確立的行為規范，應成為規范經濟社會發展方向的行為準則，應是調動社會資源進行自然生態修復和養護的社會規范，目的在于保全和強化自然生態對人類社會生活的健康發展的保障作用，是自然生態功能恢復與進化與人類社會生活模式相協調的過程。