全國碳市場的構建，需要充分考慮我國的經濟發展階段、經濟結構、能源結構、減排目標、減排成本，以及我國區域與行業差異大等國情，充分借鑒七試點碳市場建設的經驗與教訓。在覆蓋范圍、總量設置、配額分配、抵消機制、市場交易和履約機制等關鍵制度要素的設計上，以減排為目標，以法律為保障，以價格為手段，平衡經濟適度高增長和節能減排，平衡不同區域和行業的差異，重視市場流動性，充分發揮價格信號的功能，引導企業以最小成本實現減排目標。

第一，完善市場監管，注重政策連續性。中國碳市場缺乏專門統一的市場監管機構，主管部門和監管部門合二為一，不利于有效的監管協調機制的建立，應設立專門的監管機構，對市場進行有效監管。同時，碳排放權交易制度是一項復雜的政策體系，國外碳市場從醞釀到最終出臺經過了數年計劃和試驗，而我國碳排放權交易試點自2011年底開始部署到2013年市場啟動，在缺乏基礎的前提下準備不夠充分，大部分試點啟動均較為倉促，部分試點在第一年履約期后，頻繁修訂相關政策和調整交易制度，缺乏政策連續性，不利于形成市場預期。

第二，覆蓋范圍。首先，全國統一碳市場的初級階段應該抓大放小，只將電力、鋼鐵、有色、水泥、化工等5個高耗能、高排放的重點行業強制納入，有助于全國碳市場起步階段順利運行。碳排放應該同時包括直接排放和間接排放，以體現電力行業不完全市場的特殊性。

第三，總量設置和配額結構。首先，總量的設計要綜合考慮經濟增長、技術進步和減排目標，按照“總量剛性、結構柔性；存量從緊、增量先進”的原則，充分考慮經濟波動和技術進步的不確定性，設計事后調整機制。其次，要充分考慮行業的減排成本、減排潛力、競爭力、碳泄露等差異，設計不同的行業控排系數。最后，設計3到5年的交易周期，事前確定配額總量及調節措施，結合配額的儲存機制，有利于市場的長期預期、有利于企業進行配額的跨期管理、降低履約成本。

第四，配額分配。首先，碳市場初期配額分配應以免費分配為主，隨著碳市場發展逐步提高拍賣比例。政府拍賣應允許投資機構者參與競拍，充分調動投資者的積極性，提高市場流動性，形成有效的碳價格，利于企業減排決策。其次，配額分配應以歷史法為主，同時應將企業先期減排績效納入考慮，以提高企業節能減排的積極性，并按照就近原則實行“滾動基期”，以使配額盡可能接近當期實際排放，避免配額過渡短缺或過度超發。另外，可在產品分類相對簡單的電力和水泥等行業率先使用標桿法。最后，規定交易過的配額可以儲存，有利于促進碳市場流動性。

第五，抵消機制。首先，考慮到ccer對碳市場供求關系的沖擊，CCER抵消比例不宜過高，應控制在5%-10%的范圍內。其次，考慮地區差異，適度擴大來自中西部欠發達地區的CCER抵消比例。再次，需考慮CCER項目的時間限制，避免早期CCER減排量充斥碳市場。最后，考慮環境友好性和CCER整體供給情況，限制用于抵消的CCER的項目類型，例如水電項目，同時，豐富抵消機制中減排量的來源種類，探索CCER需求主體的多元化，鼓勵林業碳匯項目，也可將節能項目碳減排量納入抵消項目。

第六，履約管理。提前做好企業履約的摸底、核查、督促和培訓等工作，引導企業主動進行碳資產管理，把交易分散在平時，避免履約前的“井噴”行情而增加履約成本。履約必須嚴格執法并與政府拍賣相結合，為企業創造公平的市場環境。

第七，提高流動性。適度的流動性是形成合理價格，引導企業以成本效率減排的關鍵。沒有流動性，想賣配額的企業賣不出，想買配額的企業買不來，或者價格過高、過低，企業無法和自己的減排成本作比較，也就無法做出成本最小化的減排決策。為了提高流動性，配額總量必須從緊，市場參與者多元化，交易品種多樣化，包括發展期貨、期權等配額衍生品交易，起步價格不宜過高，政策具有連續性，讓投資者對市場和減排政策有信心，加強控排企業碳資產管理培訓，嚴懲違約企業。

注：本報告是《中國低碳發展報告2015》的分報告之一。

報告全文下載：http://www.brookings.edu/~/media/Research/Files/Papers/2015/08/12-china-carbon-trade/%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%A2%B3%E4%BA%A4%E6%98%93%E8%AF%95%E7%82%B9%E6%AF%94%E8%BE%83%E7%A0%94%E7%A9%B6.pdf?la=zh-CN