黨的二十屆三中全會提出，深化生態文明體制改革，健全綠色低碳發展機制，積極穩妥推進碳達峰碳中和。為此我國穩步完善碳市場交易制度，加快構建全國碳排放權交易市場。截至2024年，全國碳排放權交易市場涵蓋發電行業重點排放單位2257家，年覆蓋二氧化碳排放量約51億噸，占全國總量比重約40%。

目前，全國碳排放權交易市場覆蓋行業單一，參與主體高度同質化導致市場活躍度低，市場機制作用未充分發揮。納入更多碳排放量大、碳排放強度高、高碳鎖定效應強的重點行業進行管控已迫在眉睫。鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業年排放二氧化碳約30億噸，占全國排放總量的20%以上，是重點排放管控對象。為此，生態環境部印發《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》（以下簡稱《方案》），分兩階段有序推進鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入全國碳排放權交易市場，為推動重點行業實現碳減排目標，構建碳減排激勵約束機制新局面提供了保障機制，為建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場奠定了堅實基礎。

政策要點分析

拓寬市場覆蓋范圍，構建多元互動的全國碳排放權交易市場新格局。《方案》接軌國際碳市場管理體系，將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業約1500家企業納入全國碳排放權交易市場，年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量的單位作為重點排放單位，納入全國碳排放權交易市場管理，實現行業管控從發電行業向多行業市場融合發展，溫室氣體管控從二氧化碳向多種溫室氣體擴圍治理，碳排放活動管控從能源活動向兼顧能源活動與工業過程排放全鏈條延伸。《方案》將邊際減排成本不同的排放主體納入市場統一管理，進一步完善了碳定價機制，激發了市場活力，促使相關企業更加重視碳排放管理，提升行業整體減排水平。《方案》明確了溫室氣體直接排放的管控范圍，協同可再生能源消納責任權重、綠色電力消費比例等溫室氣體間接排放政策機制，形成統籌直接排放與間接排放的多層次、差異化協同管控模式，構建了全國碳排放交易市場與綠電及綠證市場協同互補的綠色低碳發展市場機制。

提高碳排放核算水平，健全精準高效的碳排放數據治理體系。《方案》明確了各行業關鍵參數的分級分類管理要求，逐步推動企業開展對燃料、原輔材料等參數的高質量實測，并積極探索碳排放在線監測技術的應用，嚴格把控碳排放核算精度及數據質量，為全國碳排放交易市場的有效運行奠定了堅實基礎。《方案》著重強調重點排放單位對關鍵參數進行月度存證，推動企業健全內部碳排放數據管理制度，提升碳排放管理水平；通過實施“國家—省—市”三級數據質量審核，對化石能源消費量等關鍵參數進行嚴格把關，強化碳排放數據的日常管理和監督，提升全國碳排放交易市場的透明度和公信力，為配額分配和清繳提供了可靠依據。

細化碳配額分配方案，確保配額政策分階段平穩有序過渡。《方案》結合國家溫室氣體排放控制目標，基于強度控制的思路分階段制定鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業的碳排放配額總量和分配方案。將2024年度的配額量設置為經核查的實際排放量，企業無需支付履約成本；基于碳排放強度確定2025年度和2026年度配額量，將企業配額盈缺率控制在較小范圍，避免波及企業正常經營發展；2027年及以后，對標行業先進水平優化配額分配方法，推動企業持續降低碳排放。通過分階段制定配額分配方案，逐步適度收緊配額總量，有序推進鋼鐵、水泥、鋁冶煉企業進入市場，助力其穩步化解過剩產能壓力，主動推進綠色低碳轉型，充分發揮全國碳排放交易市場的減排傳導及資源優化配置作用。

政策實施建議

健全碳排放核算方式，夯實排放數據質量基礎。針對鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工藝流程特點，推進各省市開展碳排放核算試點，應用物料平衡法、在線監測法（CEMS）等核算方式，研究制定機組設備多類型復雜生產運行工況的核算規范，形成覆蓋全生產場景的統一核算標準。加強人工智能、區塊鏈等先進技術的應用，對原始數據、核算過程文件、核查結論等全流程信息進行分布式存證，實現關鍵工序碳排放的動態追蹤，增強全國碳排放交易市場的透明度和公信力。

逐步收緊碳配額總量，激發企業減排內生動力。構建碳排放權市場長效管理機制，綜合考慮鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業技術特征及減排潛力，結合具體減排目標和企業實際排放情況，逐步適度縮減年度配額總量規模，確保政策力度與行業發展階段相匹配。健全基于碳排放強度的配額分配機制，結合我國碳達峰進度逐步過渡到基于絕對總量控制的分配方式，對積極采用低碳技術、超額完成減排目標的企業，給予配額結轉、交易手續費減免等激勵；對減排不力的企業，實施配額扣減等約束措施。建立碳配額分配與配額儲備、配額結轉的聯動機制，通過市場機制和政策引導的有機結合，推動企業從被動減排轉向主動作為，逐步形成市場化、可持續的減排新格局。

加強多政策有機融合，推進電碳市場協同建設。以碳排放權交易體系為主體，綜合可再生能源消納責任權重、綠色電力消費比例、中國核證自愿減排量（ccer）等政策機制，形成政策組合合力，推動電碳市場協同建設。推動碳排放權、綠電、綠證、CCER等環境權益的市場聯通與價格聯動，拓展企業環境權益獲取渠道，完善碳定價機制，實現碳、電、綠證價格聯動傳導，形成“生產過程低碳化+能源消費清潔化”的雙輪驅動減排模式。