氣候變化及其產生的不利影響，威脅著人類的存續，已經成為全球性議題。聯合國《2030年可持續發展議程》，就將“采取緊急行動應對氣候變化及其影響”列為該議程的十七項可持續發展目標之一。此外，氣候變化還威脅著糧食安全，聯合國糧農組織在其《2022-2031年氣候變化戰略》中強調，農業糧食體系高度依賴氣候和環境條件，因此氣候行動是實現農業糧食體系長期可持續發展的關鍵。

　　1·氣變議題與綠色轉型

　　聯合國政府間氣候變化委員會在2023年發布的第六次氣候評估報告中指出，2011-2020十年間的全球平均氣溫，相較于工業化前水平已經上升了1.1攝氏度。報告還提出，如果氣溫上升幅度無法控制在1.5攝氏度以內，氣候變化將帶來一系列難以逆轉的風險，如極端天氣、自然災害、生物多樣性的喪失、生態環境的惡化等。

　　歐盟為應對氣候變化展開的氣候行動在國際社會中具有一定的風向標作用。這是因為，自20世紀90年代以來，相對于對氣候議題持消極態度的美國而言，歐盟及其成員國一向對氣候變化議題予以高度重視，是氣候標準制定的先行者和國際氣候議程的主要推動者。如今，歐盟正在為應對氣候變化而對其經濟進行全面的綠色轉型。

　　歐盟是全球重要的糧食主產區，也是國際農產品市場中重要的糧食出口國。歐盟在農業方面取得的成就，得益于歐洲農業用地廣闊等有利的自然條件，也得益于歐盟推行的共同農業政策。該政策在歐盟成員國共同執行的政策中有著重要的地位：首先，從歐盟制度建設的角度來說，該制度的推出是維持歐洲一體化平穩發展的核心因素之一。其次，從歐盟財政預算來說，共同農業政策的預算曾經長期占據歐盟總預算一半以上，盡管近年來有所下降，但占比仍然有三分之一左右。最后，從歐盟農業發展的貢獻來說，該政策從20世紀中葉發展至今，經歷多次改革，塑造了歐盟農業部門的各個方面?？梢哉f，沒有歐盟的共同農業政策，就沒有歐盟農業的現代化。

　　2·歐盟農業綠色轉型的階段性歷程

　　歐盟的共同農業政策可以追溯到20世紀50年代，其發展經歷了多個重要階段，反映了歐盟及其前身歐共體在不同時期的內外需求，以及農業在這些時期所扮演的不同經濟角色。

　　第一階段是1950-1970年代，歐盟共同農業政策的創建階段。早期的共同農業政策的核心目標是建立共同市場，穩定農產品價格，增加糧食產量。平心而論，以增產為導向的農業政策，的確實現了農業的快速發展和糧食的充足供應，但也在農業的可持續性發展方面埋下隱患。因此，從20世紀70年代開始，歐盟農業出現了產能過剩、財政負擔過重和農村生態環境破壞等問題。

　　第二階段是1980-1990年代，歐盟共同農業政策的調整階段。從20世紀80年代開始，歐盟開始實施農產品配額制，即通過對農產品產量限額，以對超額產出進行額外征稅的方式，解決產能過剩問題。1984年，歐共體通過的《乳制品生產配額法案》，就是在這一背景下產生的。隨后，農產品配額制擴展到谷物、糖、葡萄酒等歐盟的主要農產品的生產領域。這一階段的改革并未觸及共同農業政策的產量導向，被稱為“預算驅動型的改革”，事實上未能解決農業過度開發帶來的環境問題。

　　第三階段是1990-2000年代，歐盟共同農業政策綠色轉型的啟動階段。1992年，麥克薩利擔任歐盟農業委員，對歐盟共同農業政策進行重大改革，拉開了歐洲農業政策綠色轉型的序幕。從1958年的《羅馬條約》確立共同農業政策的基本框架，到1992年麥克薩利改革之前，環境保護、農村發展等問題并未得到應有的重視。自麥克薩利改革開始，歐盟共同農業政策的導向開始轉變，從重視農業產量過渡到注重農業和農村地區的全面發展。麥克薩利改革的核心有三點：首先，削減農產品價格支持，引入直接補貼讓農民收入不再與產量掛鉤；其次，繼續推行農產品配額制，并鼓勵農民實施休耕制度以休養生息；最后，注重執行農業生產的環境標準，并將其作為農民獲得直接補貼的依據。2000年和2003年，在歐盟農業和漁業專員菲舍勒的推動下，共同農業政策又進行了兩次改革。這兩次改革延續了麥克薩利改革的路徑，其主要貢獻在于塑造了歐盟共同農業政策兩大支柱：市場支持政策和直接給付政策（第一支柱）和農村發展政策（第二支柱）。尤其是第二支柱的加入，標志著歐盟農業政策從單一經濟目標向社會、環境和經濟多重目標的全面轉型，是歐盟農業綠色轉型的里程碑。

　　第四階段是2010-2020年代，歐盟共同農業政策綠色轉型的深化階段。這一階段，氣候與環境因素在共同農業政策的改革中越來越重要，這種變化與歐盟在《京都議定書》和《巴黎協定》中的氣候承諾密切相關。2013年的農業改革又被稱為“綠色改革”，歐盟增加了農村發展政策（第二支柱）的財政投入，強調農業發展和環境保護的雙重目標；同時，將直接補貼改為“綠色直接補貼”，規定農民的直接補貼收入必須與綠色農業實踐掛鉤。在2018年的改革中，歐盟委員會向理事會提交了《2021-2027年共同農業政策》的立法提案。根據該提案，2020年以后的共同農業政策必須符合《巴黎協定》和《生物多樣性公約》等國際協議。近年來，為了適應氣候變化，歐盟推出名為“綠色新政”的綜合性計劃，根據該計劃，共同農業政策總支出的40%將專門用于氣候行動，歐盟農業政策的氣候導向得以進一步增強。

　　3·歐盟農業綠色轉型的多樣化經驗

　　首先，注重氣候目標和農業政策的融合。從2000年開始，氣候議題在歐盟內外政策中愈發重要，歐盟的共同農業政策也呈現出和氣候目標相互融合的趨勢。2023年，歐盟通過了《歐洲氣候法》，將“綠色新政”中的中長期氣候目標以法律形式確立下來。根據該法案，到2030年，歐盟的溫室氣體排放在1990年的基礎上至少減少55%，到2050年，歐盟國家實現溫室氣體凈零排放。這項法律的頒布意味著歐盟所有政策都要基于氣候目標的實現，每一個經濟部門的調整都要為該目標作出貢獻。

　　歐盟氣候目標和農業政策的融合，與農業對氣候目標的實現所發揮的特殊作用有關。農業部門不僅可以減少自身溫室氣體的排放，還能通過碳捕獲和碳封存的手段對減排目標作出貢獻。基于這一認識，歐盟在近年來的共同農業政策的改革中，越來越強調氣候與環境因素在農業政策設計中的重要性。例如，在2023-2027年度的共同農業政策的綠色架構中，歐盟一方面通過“生態方案”專項資金鼓勵農民采取有機農業、精準農業、碳捕獲農業等綠色措施以減少碳足跡；另一方面，將農民獲得綠色直接補貼的資格與其所遵守的環境標準掛鉤，以強制手段保證土壤、植被在碳封存方面的有效性。

　　其次，注重自然資源的管理和生態多樣性的保護。氣候變化對自然資源的影響是廣泛而深遠的，伴隨著降水模式的改變以及極端天氣的增加，水資源短缺和土壤退化的問題會變得更加嚴重。在這種背景下，自然資源的管理對農業的綠色可持續發展至關重要。歐盟于21世紀初推出的《水框架指令》環境法律以及“生態方案”激勵政策，均以環境政策和環境立法的形式規范了歐盟范圍內的水資源保護和管理，歐盟地區水資源管理因而成效顯著。2023年，歐盟委員會提交了《土壤框架指令》的法律草案，雖然該草案因爭議未能通過，但歐盟各成員國已經實施了許多基于該草案的國家級土壤保護措施。

　　眾所周知，生物多樣性的保護有利于提升農業系統的氣候韌性和適應能力，防治水土流失，減少病蟲害并提高農作物的質量與產量。關于生物多樣性的保護，歐盟同樣采取了激勵措施和強制措施相結合的方式：一方面，以額外補貼的方式激勵農民采取更為嚴格的生態保護措施，如減少農藥和化肥的使用，或創建有利于生物多樣性的棲息地等措施；另一方面，強制規定農場必須將一部分土地劃為“農業生態焦點區”，以保護樹籬、濕地和野生花卉草地。此外，在共同農業政策的框架下，歐盟還創建了覆蓋其成員國的自然生態保護區網絡，以保護鳥類及其他瀕危物種的自然棲息地。

　　再次，注重農業和農村地區全面發展，增加對青年農民的投入。農業不僅有經濟效益，還有社會效益和環境效益。農村地區的全面協調發展為建設綠色可持續農業提供社會基礎；綠色可持續農業反過來又為農村地區的全面發展注入新的活力。強調農業的多功能性，推動農村經濟、社會、環境的全面協調發展，是歐盟近年農業政策改革的一大趨勢。近年的改革中，第一支柱市場和價格干預的預算減少，第二支柱農村發展的預算增加，正是這一趨勢的政策體現。

　　青年關乎農業發展的未來，增加對于青年農民的投入是歐盟農業綠色轉型的重點領域。青年農民更易于接受新技術和新型農業，更傾向于采用具有可持續性的農業實踐，是綠色農業的主要踐行者。不過，歐盟在農業發展的進程中，存在著比較嚴重的農業人口流失和農村人口老齡化問題。面對農業人口更迭的困境，歐盟一方面繼續增加對農村地區的投入，縮小城鄉在基礎設施、公共服務、社會保障、社會地位等方面的差距；另一方面，在農業政策中引入青年專項啟動資金、設立農業設備購置補貼、提供農業知識和技能培訓等措施，吸引歐洲青年扎根農村、發展農業。

　　最后，注重農業科技創新在農業綠色轉型中的關鍵作用。建設具有氣候適應性和氣候韌性的農業，離不開新技術的研發、推廣和應用。歐盟的科研實力雄厚，由歐盟成員國共同制定實施的“歐盟研究與創新框架計劃”是目前規模較大的公共財政資助的科研計劃。該計劃包括多個連續的框架計劃，每個框架計劃為期七年。在最新的2021-2027“地平線歐洲”框架計劃中，氣候行動方向研究占比30%，可持續發展方向研究占比84%。該計劃所涉及的農業科技創新領域，如精準農業、氣候智能型農業、農業數字化管理、智能灌溉系統、區塊鏈技術、農業機器人等，為歐盟農業綠色轉型提供了重要的技術支撐。

　　綠色農業技術的推廣和應用，需要政策支持、資金投入和網絡平臺搭建。歐盟在2023-2027共同農業政策第二支柱的說明性文件中，將知識傳遞和農業創新項目定位為資助的優先事項。同時，為了促進知識與技術的交流和共享，歐盟還開發了歐洲創新伙伴關系、智能農業知識和創新系統、歐洲農業數據空間等多個網絡平臺，建立農民、農業研究人員、企業和非政府組織之間的聯系，以提高農業技術推廣效率，幫助農民獲得最新的科學研究成果和創新技術。

　　4·綠色轉型未來的挑戰與機遇

　　在歐盟綠色可持續農業的發展中，挑戰和機遇共存。如何創造機遇，應對挑戰，是歐盟能否實現農業綠色轉型的關鍵所在。

　　一是農業政策協調的挑戰與機遇。歐盟現由27個成員國組成，每個成員國都有自己獨特的農業結構、環境條件和經濟發展水平。如何在農業政策的制定中，兼顧歐盟的整體統一性和成員國的局部差異性，是歐盟農業政策制定者面對的首要問題。此外，綠色可持續農業政策的實施具有跨領域的復雜性，需要農業部門、環境部門、水資源管理等部門的協同合作，但多部門的參與容易造成行政程序繁瑣、農民的合規壓力增加等問題。在近年的歐盟各國大規模農民抗議中，簡化過于繁瑣的農業補貼行政程序，是廣大歐洲農民的主要訴求之一。

　　從歐盟一體化進程的角度來說，以氣候目標為導向的農業政策改革過程涉及了從歐盟到國家和地方層面的多層級利益交涉與整合，只有各個行政部門共同協作才能確保政策的有效性和一致性，這是歐盟探索后工業化國家發展道路的一種實踐，有利于開辟區域合作及一體化的新路徑。

　　二是經濟壓力和市場因素的挑戰與機遇。為了實現氣候目標，歐盟對目前的共同農業政策改革設置了較為嚴格的環保標準。為了符合環保標準，農民需要投資更先進的生產設備和技術。大量的資金投入無論對于歐盟財政，還是對農民個人，都是不小的經濟壓力。由于近年來歐盟國家的普遍通脹，以及俄烏沖突延宕，能源和農業用水的價格節節攀升，農產品的生產成本過高、競爭力不足和回報率低等問題給農業的綠色轉型帶來了較大阻力。

　　然而，困境中也有轉機。伴隨著綠色經濟的興起，消費者的環保意識提高，對有機和綠色農產品的需求增加，歐盟內部和國際市場有著不小的機遇。此外，除了“農場到餐桌”的新戰略外，歐盟已經具備了較為成熟的農產品標識和產地認證體系，這些因素都是助力歐盟綠色經濟發展的新優勢。

　　三是農業領域國際合作的挑戰與機遇。氣候挑戰和綠色可持續性農業具有全球性，僅靠單個國家或區域無法解決，因此，國際合作是農業綠色轉型的必由之路。以溫室氣體排放為例，如果歐盟減排目標的代價是糧食供應的減少，可能會導致世界其他地區的糧食凈需求增加，由此引發的溫室氣體排放問題反而更加嚴重。然而，由于涉及糧食安全和政治利益等敏感議題，農業領域的國際合作常常面臨著貿易壁壘、技術壁壘和政策協調等多方面的挑戰。根據聯合國糧農組織2022年的農產品市場狀況報告，盡管世界大多數國家都認識到經濟、環境和社會福祉之間關系緊密，但多邊貿易談判卻仍然陷入僵局。

　　可喜的是，這樣的狀況已經大為改觀。近年來，歐洲在農業的雙邊合作方面取得較大進展，與中國的農業合作更是成了綠色農業國際合作的典范。隨著中歐全面戰略伙伴關系的不斷深入，雙方在綠色農業發展、農業科技合作、青年農業人才培養、農村地區發展建設方面簽署了一系列重要的協議。這些合作不僅推動了中歐雙方綠色可持續農業的建設，也為全球綠色農業發展指明了方向。