無論是《意見》，還是《行動方案》，核心都是碳達峰碳中和。《意見》著眼長遠，提出了構建綠色低碳循環發展經濟體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態系統碳匯能力等五個方面主要目標。《行動方案》聚焦“十四五”和“十五五”兩個碳達峰關鍵期，提出了提高非化石能源消費比重、提升能源利用效率、降低二氧化碳排放水平等方面主要目標。具體的目標見表1。

表1 主要目標

這一系列目標，立足于我國發展階段和國情實際，標志著我國將完成碳排放強度全球最大降幅，用歷史上最短的時間從碳排放峰值實現碳中和，體現了最大的雄心力度，需要付出艱苦卓絕的努力。

（一）能耗雙控是推動實現“雙碳”目標的重要抓手

能源活動產生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕大比重。無論從國內實踐還是國際經驗看，節能和提高能效都是減少能源活動二氧化碳排放的有效途徑。我國將用全球歷史上最短的時間從碳達峰過渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強度降幅。煤炭仍是我國能源安全的壓艙石，化石能源消費仍占據大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門。

能耗雙控是實現“雙碳”目標任務的關鍵支撐。《意見》和《行動方案》提出構建清潔低碳安全高效能源體系，做好產業布局、結構調整、節能審查與能耗雙控的銜接，對能耗強度下降目標完成形勢嚴峻的地區實行項目緩批限批、能耗等量或減量替代。未來我國能源結構優化帶來的減碳潛力將越來越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費需要依靠化石能源來滿足。《意見》提出強化節能監察和執法，加強能耗及二氧化碳排放控制目標分析預警，嚴格責任落實和評價考核，《行動方案》提出實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，對能源消費和碳排放指標實行協同管理、協同分解、協同考核，逐步建立系統完善的碳達峰碳中和綜合評價考核制度。加強監督考核結果應用，對碳達峰工作成效突出的地區、單位和個人按規定給予表彰獎勵，對未完成目標任務的地區、部門依規依法實行通報批評和約談問責。

能耗雙控是加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要抓手。我國是全球最大的發展中國家，2030年之前經濟社會還將持續較快發展，能源需求保持剛性增長，在較快的經濟增速下實現碳達峰任務十分艱巨。與此同時，我國產業結構偏重、能源結構偏煤、能效水平偏低的問題突出，成為加快綠色低碳轉型的重要制約。《意見》提出推進經濟社會發展全面綠色轉型，強化綠色低碳發展規劃引領，優化綠色低碳發展區域布局，加快形成綠色生產生活方式，加快商貿流通、信息服務等綠色轉型；《行動方案》提出在京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域要發揮高質量發展動力源和增長極作用，率先推動經濟社會發展全面綠色轉型，支持傳統產業和資源富集地區綠色轉型。《意見》提出堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展，提升高耗能高排放項目能耗準入標準，加強產能過剩分析預警和窗口指導。大力發展綠色低碳產業。《行動方案》提出堅決遏制“兩高”項目盲目發展。采取強有力措施，對“兩高”項目實行清單管理、分類處置、動態監控。全面排查在建項目，對能效水平低于本行業能耗限額準入值的，按有關規定停工整改，推動能效水平應提盡提，力爭全面達到國內乃至國際先進水平。

（二）將節約能源資源放在首位

節約能源是實現“雙碳”目標的首要方式。《意見》明確，實現碳達峰、碳中和目標，要堅持“全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險”的工作原則。把節約能源資源放在首位，實行全面節約戰略，持續降低單位產出能源資源消耗和碳排放，提高投入產出效率，倡導簡約適度、綠色低碳生活方式，從源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門。

（三）優化能源結構是重中之重

我國能源產業格局中，產生碳排放的化石能源：煤炭、石油、天然氣等占能源消耗總量的84%，而不產生碳排放的水電、風電、核能和光伏等僅占16%。要實現2060年碳中和的目標，就需要大幅發展可再生能源，降低化石能源的比重。

從《意見》和《行動方案》主要目標來看，能源結構調整的重點在于全面提升非化石能源占比，同時明確了風電、太陽能發電在未來能源體系中將承擔更重的責任。